USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

637

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, pred­sjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i Milan Vuković, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom, na sjednici održanoj 24. veljače 2005. godine, donio je
 

RJEŠENJE
 

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Pravilnika o kontroli podataka o stažu osiguranja, osnovicama za obračun doprinosa i o uplaće­nim doprinosima za ostvarivanje prava iz mirovinskog osiguranja (»Narodne novine«, broj 69/03).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Mr. sc. Petar Marija Radelj iz Zagreba podnio je Ustavnom sudu prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Pravilnika o kontroli podataka o stažu osiguranja, osnovicama za obračun doprinosa i o uplaćenim doprinosima za ostvarivanje prava iz mirovinskog osiguranja (»Narodne novine«, broj 69/03, u daljnjem tekstu: Pravilnik).

Navodi da je Upravno vijeće Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje (u daljnjem tekstu: Zavod) osporeni Pravilnik donijelo nakon proteka roka određenog člankom 43. Zakona o izmje­nama i dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju (»Na­rod­ne novine«, broj 147/02, u daljnjem tekstu: ZID ZOMO), a kojim je propisano da će Zavod opće akte iz članaka 26. i 30. tog Zakona donijeti u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu Zakona.

Ističe da je ZID ZOMO stupio na snagu 18. prosinca 2002. godine, a osporeni Pravilnik Upravno vijeće Zavoda donijelo je 16. travnja 2003. godine, dakle po proteku roka od 60 dana od dana stupanja na snagu ZID ZOMO. Budući da u međuvremenu, od dana stupanja na snagu ZID ZOMO do donošenja osporenog Pravilnika, »zakonodavac nije produžio rok za donošenje podzakonskih propisa«, predlagatelj smatra da je protekom zakonskog roka Zavodu kao donositelju »prestala postojati« ovlast za donošenje osporenog Pravilnika.

Predlagatelj se poziva i na stajalište Ustavnog suda Republi­ke Hrvatske, izraženo u Odluci broj: U-II-472/1995 od 11. veljače 1998. godine (»Narodne novine«, broj 28/98), kojom odlukom je Ustavni sud, prema mišljenju predlagatelja, upravo iz razloga pro­puš­tanja roka za donošenje osporenog akta, pokrenuo postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti te ukinuo rješenje Izvršnog vijeća Skupštine Općine Karlovac, klasa: 022-05/92-01/24, urbroj: 2133-01-02-92-10 od 4. kolovoza 1992. godine (»Službene novine Općine Karlovac«, broj 5/92).

Slijedom navedenog, predlagatelj smatra osporeni Pravilnik nesuglasnim odredbama članka 5. stavka 2. i članka 14. stavka 2. Ustava i predlaže pokrenuti postupak ocjene njegove suglasnosti s Ustavom i zakonom, te Pravilnik ukinuti u cijelosti.

Prijedlog nije osnovan.

2. O suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom odlu­čuje Ustavni sud Republike Hrvatske na temelju članka 128. pod­stavka 2. Ustava, na način i prema postupku koji su propisani Ustavom i Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvat­ske (»Narodne novine«, broj 99/99, 29/02, 49/02 – pročiš­ćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon).

Ako je predmet ustavnosudske ocjene drugi propis, koji se u pravilu donosi radi provedbe zakona, on mora biti u skladu sa zakonom na temelju kojega je donesen, a potom i s Ustavom. U postupku ocjene zakonitosti i ustavnosti takvog propisa ispituje se, stoga, je li on donesen od strane ovlaštenog tijela, je li donositelj imao zakonsko ovlaštenje za njegovo donošenje (pravna osnova donošenja), te je li propis po svom sadržaju u granicama koje je odredio zakon.

3. Za odlučivanje Ustavnog suda u ovom predmetu važne su odredbe članaka 30. i 43. ZID ZOMO.

Odredbom članka 30. ZID ZOMO propisano je da se članak 146. Zakona o mirovinskom osiguranju (»Narodne novine«, broj 102/98, 127/00, 59/01, 109/01 i 147/02) mijenja tako da izmijenjeni stavci 1. i 7. toga članka sada glase:

»(1) Radi kontrole podataka o stažu osiguranja, osnovicama za obračun doprinosa i o uplaćenim doprinosima, koji služe za ostvarivanje prava, Zavod ima pravo provjere poslovnih knjiga, financijske dokumentacije i drugih evidencija obveznika plaćanja doprinosa.

...

(7) Postupak i način kontrole iz stavka 1. ovoga članka utvrđuje Zavod općim aktom«.

Odredba članka 43. ZID ZOMO glasi:

»Opće akte iz članaka 26. i 30. ovoga Zakona Zavod će donijeti u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona«.

4. S obzirom na to da je ZID ZOMO stupio na snagu 18. prosinca 2002. godine, to je osporeni Pravilnik Upravno vijeće Za­voda trebalo donijeti do 16. veljače 2003. godine. Međutim, Upravno vijeće Zavoda donijelo je osporeni Pravilnik tek 16. trav­nja 2003. godine. Pravilnik je objavljen u »Narodnim novinama«, broj 69/03 od 23. travnja 2003. te je stupio na snagu 1. svibnja 2003. godine.

Iz navedenog proizlazi da je osporeni Pravilnik donesen nakon proteka roka određenog odredbom članka 43. ZID ZOMO.

Ustavni sud ocjenjuje da donošenje propisa za provedbu zako­na nakon proteka zakonom određenog roka za njegovo donošenje nepovoljno utječe na ostvarivanje načela ustavnosti i zakonitosti. Međutim, usprkos tome, Ustavni sud smatra da protekom roka u kojem je osporeni Pravilnik trebao biti donesen nije prestalo ovlaštenje dano Upravnom vijeću Zavoda za njegovo donošenje, te da samo zbog prekoračenja zakonom određenog roka za donošenje tog podzakonskog akta nisu nastupile Ustavom i Ustavnim zakonom predviđene pretpostavke za njegovo ukidanje. Takav stav Ustavni sud obrazlaže sljedećim okolnostima.

Prvo, ovlaštenje za donošenje osporenog Pravilnika sadržano je u odredbi članka 146. stavka 7. Zakona o mirovinskom osiguranju te to ovlaštenje nije prestalo protekom roka iz članka 43. ZID Zakona. Naime, i nakon proteka roka za donošenje osporenog Pravilnika, koji je kao prijelazna odredba sadržan u članku 43. ZID ZOMO, ostaje na snazi ovlaštenje za donošenje tog Pravilnika koje je sadržano u odredbi članka 146. stavka 7. ZOMO. Dakle, Zakon na temelju kojeg je Pravilnik donesen razlikuje pitanje ovlaštenja za donošenje Pravilnika od roka za njegovo donošenje, te se iz zakonskih odredbi ne može zaključiti da bi zbog prekoračenja roka za donošenje Pravilnika prestalo ovlaš­te­nje za njegovo donošenje. Dapače, zbog uređenja tih pitanja u različitim odredbama Zakona može se zaključiti da ovlaštenje za donošenje Pravilnika postoji i bez obzira na prekoračenje roka za njegovo donošenje.

Drugo, u odredbama članka 129. Ustava te u odredbama članka 105. stavcima 1. i 2. Ustavnog zakona propisan je način postupanja Ustavnog suda u slučaju kada nadležno tijelo nije donijelo propis za izvršenje odredbi Ustava, zakona i drugih propisa, a bilo je dužno takav propis donijeti. U slučaju ustanovljenja činjenice nedonošenja propisa Ustavni sud o tome treba obavijes­titi Vladu Republike Hrvatske, odnosno Hrvatski sabor. Iz toga se može zaključiti da Ustav na ovaj način potiče donositelja, koji je u zakašnjenju s donošenjem nekog propisa, na njegovo donoše­nje, a ne sankcionira to kašnjenje oduzimanjem ovlaštenja za donošenje propisa, odnosno neustavnošću i nezakonitošću propisa koji je donesen nakon proteka roka za njegovo donošenje.

Treće, prema odredbi članka 128. podstavka 5. Ustava o nedonošenju propisa za provođenje zakona u zakonom određenim rokovima Ustavni sud može izvijestiti Hrvatski sabor, kao o pojavi koja nepovoljno utječe na ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti.

Četvrto, ukidanje osporenog Pravilnika zbog njegovog dono­še­nja nakon zakonom određenog roka ne bi pridonijelo ostvarivanju načela pravne sigurnosti. Nakon ukidanja osporenog Pravil­nika ostala bi neuređena pitanja koja su njim uređena, a Zavod onemogućen u provođenju kontrole podataka o stažu osiguranika, osnovicama za obračun doprinosa i o uplaćenim doprinosima za ostvarivanje prava iz mirovinskog osiguranja. Ako bi se prihvatilo shvaćanje predlagatelja da u slučaju ovog Pravilnika ovlaštenje za njegovo donošenje prestaje protekom roka u kojem je taj Pravilnik trebao biti donesen, takvo pravno stanje postojalo bi sve dok zakonodavac ponovno Upravnom vijeću ne bi dao ovlaštenje za donošenje Pravilnika i dok na temelju novog ovlaštenja Uprav­no vijeće ne bi donijelo novi Pravilnik. Ustavni sud smatra da takva posljedica propusta roka za donošenje podzakonskog akta ne doprinosi pravnoj sigurnosti, a ni ostvarenju načela ustavnosti i zakonitosti, pa Ustavni sud stoga ne prihvaća prijedlog podnositelja da zbog propusta donositelja da Pravilnik donese u zakonom propisanom roku, osporeni Pravilnik ukine.

5. U odnosu na pozivanje predlagatelja na stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske, izraženo u Odluci broj: U-II-472/1995 od 11. veljače 1998. godine (»Narodne novine«, broj 28/98), Ustavni sud napominje da se u tom predmetu radilo o slučaju koji je bitno različit od predmeta ovog ustavnosudskog postupka, te pravno shvaćanje Ustavnog suda izraženo u tom rješenju nije mjerodavno u ovom slučaju.

6. Utvrdivši da je osporeni Pravilnik, kao drugi propis, donesen na temelju zakonskog ovlaštenja i od strane ovlaštenog tijela, te da se njime uređuje djelovanje Zavoda u okviru nadležnosti utvrđenih Zakonom o mirovinskom osiguranju, Ustavni sud ocje­nju­je da iako je osporeni pravilnik donesen nakon isteka zakonom određenog roka, ne postoje Ustavom i Ustavnim zakonom utvrđe­ne pretpostavke za njegovo ukidanje. Naime, Ustavom i Ustavnim zakonom utvrđen način otklanjanja kašnjenja s donošenjem propisa koje treba donijeti, mogućnost dana Ustavnom sudu da o uočenoj pojavi neustavnosti i nezakonitosti izvijesti Hrvatski sabor, te razlozi pravne sigurnosti i ostvarenja načela ustavnosti i zakonitosti, podrobno izneseni u točki 4. ovoga Rješenja, pretežu za stav da se utvrđena povreda ne sankcionira ukidanjem osporenog Pravilnika.

S obzirom na sve iznesene okolnosti ovog slučaja Ustavni sud utvrđuje da odredba članka 14. stavka 2. Ustava, za koju predla­gatelj također tvrdi da je povrijeđena donošenjem osporenog Pravilnika izvan roka propisanog zakonom nije mjerodavna u ovom slučaju, a niti predlagatelj posebno obrazlaže navod o pov­redi te odredbe Ustava.

7. Slijedom navedenog i na temelju odredbe članka 43. Ustav­nog zakona riješeno je kao u izreci.

Objava ovog rješenja temelji se na odredbi članka 29. stavka 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-4343/2004
Zagreb, 24. veljače 2005.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik Suda
dr. sc. Petar Klarić, v. r.