USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
1144
Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski,
Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Agata
Račan, Smiljko Sokol, Vice Vukojević i Milan Vuković,
odlučujući u postupku za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici
održanoj 20. travnja 2005. godine, donio je
ODLUKU
I. Ukida se članak 8. Zakona o Državnom sudbenom
vijeću (»Narodne novine«, broj 58/93., 49/99., 31/00., 107/00. i 129/00.).
II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim
novinama«.
Obrazloženje
1. Anton Jelić iz
Bjelovara podnio je 12. kolovoza 1996. godine prijedlog za pokretanje postupka
za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 8. Zakona o Državnom sudbenom vijeću
(»Narodne novine«, broj 58/93.; u daljnjem tekstu: Zakon o DSV-u).
Nakon podnošenja prijedloga, Zakon o DSV-u
višekratno je mijenjan i dopunjavan (»Narodne novine«, broj 49/99., 31/00. –
odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-659/1994 i dr. od 15. ožujka 2000., 107/00. – odluka Ustavnog suda
Republike Hrvatske broj:U-I-659/1994 i dr. od 11.
listopada 2000., 129/00.), ali je osporeni članak 8. Zakona o DSV-u i dalje na
snazi u neizmijenjenom sadržaju.
Ustavni sud je odlukom broj: U-I-659/1994,
U-I-146/1996, U-I-228/1996, U-I-508/1996, U-I-589/1999 od 15. ožujka 2000.
godine (»Narodne novine«, broj 31/00.), pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti
s Ustavom članka 8. Zakona o DSV-u.
Članak 8. Zakona o DSV-u glasi:
Članak 8.
Predsjednik i član Vijeća imaju imunitet.
Predsjednik ili član Vijeća ne smije biti pozvan
na odgovornost za izraženo mišljenje ili glasovanje u Vijeću.
Predsjednik ili član Vijeća ne smije biti
pritvoren niti se protiv njega smije pokrenuti kazneni postupak bez odobrenja
Vijeća.
Predsjednik ili član Vijeća može biti pritvoren
bez odobrenja Vijeća samo ako je zatečen da čini kažnjivo djelo za koje je
propisana kazna zatvora u trajanju duljem od 5 godina. U takvom slučaju državno
tijelo, koje je predsjednika ili člana Vijeća pritvorilo dužno je o tome odmah
izvijestiti Vijeće.
Vijeće može odlučiti da predsjednik ili član,
protiv kojeg je pokrenut kazneni postupak, ne obavlja dužnost u Vijeću dok taj
postupak traje.
U obrazloženju prijedloga ističe se da je Ustav
izričito naveo koji dužnosnici imaju imunitet. Predlagatelj navodi da člankom
121. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 56/90.; u daljnjem
tekstu: Ustav iz 1990.) to svojstvo nije dano ni predsjedniku ni članovima
Republičkog sudbenog vijeća, te stoga smatra članak 8. Zakona o DSV-u, kojim se
uvodi i uređuje imunitet članova tog vijeća, nesuglasnim s Ustavom.
2. Nakon stupanja na snagu Zakona o DSV-u
(»Narodne novine«, broj 58/93.) Republičko sudbeno vijeće iz članka 121. Ustava
iz 1990. nosi naziv Državno sudbeno vijeće (u daljnjem tekstu: DSV).
Članak 121. Ustava iz 1990., kojim je uređena
nadležnost DSV-a, izmijenjen je člankom 59. Promjena Ustava Republike Hrvatske
(»Narodne novine«, broj 113/00.; u daljnjem tekstu: Promjena Ustava iz 2000.).
U pročišćenom tekstu Ustava (»Narodne novine«, broj 41/01., 55/01. – ispravak;
u daljnjem tekstu: pročišćeni tekst Ustava iz 2001.), članak 121. numeriran je
kao članak 123., pa se u obrazloženju ove Odluke te ustavne odredbe označuju
člankom 123. Ustava.
Prijedlog je osnovan.
3. Neposredno mjerodavne za ocjenu suglasnosti s
Ustavom članka 8. Zakona o DSV-u jesu odredbe članaka 3. i 5. stavka 1. Ustava.
Članak 3. Ustava propisuje da je vladavina prava
najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje
Ustava.
Članak 5. stavak 1. Ustava propisuje da u
Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom.
4. Za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 8.
Zakona o DSV-u mjerodavni su i članci 75., 105., 121., 123. i 126. stavak 2.
pročišćenog teksta Ustava iz 2001. Te se ustavne odredbe odnose na državne
dužnosnike kojima se priznaje imunitet. To su zastupnici u Hrvatskom saboru,
predsjednik Republike Hrvatske, suci i suci Ustavnog suda Republike Hrvatske.
Člankom 75. Ustava uređuje se imunitet
zastupnika u Hrvatskom saboru. On glasi:
Članak 75.
Zastupnici u Hrvatskom saboru imaju imunitet.
Zastupnik ne može biti pozvan na kaznenu
odgovornost, pritvoren ili kažnjen za izraženo mišljenje ili glasovanje u
Hrvatskom saboru.
Zastupnik ne može biti pritvoren niti se protiv
njega može pokrenuti kazneni postupak bez odobrenja Hrvatskoga sabora.
Zastupnik može biti pritvoren bez odobrenja
Hrvatskoga sabora samo ako je zatečen da vrši kažnjivo djelo za koje je
propisana kazna zatvora u trajanju dužem od pet godina. O takvom se slučaju
izvješćuje predsjednika Hrvatskoga sabora.
Ako Hrvatski sabor nije na okupu, odobrenje da
se zastupnik liši slobode ili da se protiv njega nastavi kazneni postupak daje
i o njegovu pravu na imunitet odlučuje mandatno-imunitetno povjerenstvo, s time
što njegovu odluku mora naknadno potvrditi Hrvatski sabor.
Ustav iz 1990. godine nije izrijekom priznavao
imunitet predsjedniku Republike Hrvatske. U članku
105. Ustava iz 1990. bila je uređena samo posebna odgovornost predsjednika
Republike za neposrednu povredu Ustava. Promjenom Ustava iz 2000. godine iza
članka 105. dodan je novi članak 105.a, kojim je u ustavnopravnom poretku
Republike Hrvatske priznat imunitet i predsjedniku Republike Hrvatske. U
pročišćenom tekstu Ustava iz 2001. godine članak 105.a numeriran je kao članak
105. Ustava. On glasi:
Članak 105.
Predsjednik Republike ima imunitet
nepovredivosti.
Predsjednik Republike ne može biti pritvoren
niti se protiv njega može pokrenuti kazneni postupak bez prethodnog odobrenja
Ustavnog suda.
Predsjednik Republike može biti pritvoren bez
odobrenja Ustavnog suda samo ako je zatečen da čini kazneno djelo za koje je
propisana kazna zatvora u trajanju dužem od pet godina. U takvom slučaju
državno tijelo koje je Predsjednika Republike pritvorilo, dužno je o tome odmah
obavijestiti predsjednika Ustavnog suda.
Ustav iz 1990. godine uredio je u članku 119.
imunitet sudaca, priznavši im imunitet istovjetan onom zastupničkom. Člankom
57. Promjene Ustava iz 2000. godine izmijenjen je članak 119. Ustava. U pročišćenom
tekstu Ustava iz 2001. godine članak 119. numeriran je kao članak 121. Ustava.
On glasi:
Članak 121.
Suci imaju imunitet u skladu sa zakonom.
Suci i suci porotnici koji sudjeluju u suđenju
ne mogu biti pozvani na odgovornost za izraženo mišljenje ili glasovanje pri
donošenju sudbene odluke, osim ako se radi o kršenju zakona od strane suca koje
je kazneno djelo.
Sudac ne može u postupku pokrenutom zbog
kaznenog djela učinjenog u obavljanju sudačke dužnosti biti pritvoren bez
odobrenja Državnoga sudbenog vijeća.
Ustav iz 1990. godine uredio je u članku 123.
stavku 2. imunitet sudaca Ustavnog suda Republike Hrvatske, priznavši im
imunitet istovjetan onom zastupničkom. Ta odredba Ustava iz 1990. godine i
dalje je na snazi, a u pročišćenom tekstu Ustava iz 2001. godine sadržana je u
članku 126. stavku 2. On glasi:
Članak 126. stavak 2.
Suci Ustavnog suda Republike Hrvatske imaju
imunitet kao i zastupnici u Hrvatskom saboru.
Ustav Republike Hrvatske ne ovlašćuje
zakonodavca da zakonom priznaje imunitet državnim dužnosnicima, izvan onih
izrijekom određenih u samom Ustavu.
5. Položaj, nadležnost i sastav DSV-a, te način
izbora predsjednika i njegovih članova bili su uređeni u članku 121. Ustava iz
1990., koji je glasio:
Članak 121.
Suce i državne odvjetnike, u skladu s Ustavom i
zakonom, imenuje i razrješuje te o njihovoj disciplinskoj odgovornosti odlučuje
Republičko sudbeno vijeće.
Republičko sudbeno vijeće ima predsjednika i 14
članova.
Predsjednika i članove predlaže Županijski dom,
a bira ih Zastupnički dom, na vrijeme od osam godina, iz reda istaknutih
sudaca, državnih odvjetnika, odvjetnika i sveučilišnih profesora pravnih
znanosti; u skladu sa zakonom.
Člankom 59. Promjene Ustava iz 2000. godine
izmijenjen je članak 121. Ustava iz 1990. U pročišćenom tekstu Ustava iz 2001.
godine taj je članak numeriran kao članak 123. i glasi:
Članak 123.
Suce, u skladu s Ustavom i zakonom, imenuje i
razrješuje te o njihovoj stegovnoj odgovornosti odlučuje Državno sudbeno
vijeće.
Državno sudbeno vijeće u postupku imenovanja i
razrješenja sudaca dužno je pribaviti mišljenje nadležnog odbora Hrvatskoga
sabora.
Državno sudbeno vijeće ima jedanaest članova
koje iz reda istaknutih sudaca, odvjetnika i sveučilišnih profesora pravnih
znanosti bira Hrvatski sabor na način i u postupku određenim zakonom. Većina od
ukupnog broja članova Državnoga sudbenog vijeća mora biti iz reda sudaca.
Predsjednici sudova ne mogu biti birani za
članove Državnoga sudbenog vijeća.
Članovi Državnoga sudbenog vijeća biraju se na
vrijeme od četiri godine, s time da članom Državnoga sudbenog vijeća nitko ne
može biti više od dva puta uzastopce.
Predsjednika Državnoga sudbenog vijeća bira
tajnim glasovanjem većina članova Državnoga sudbenog vijeća na vrijeme od dvije
godine.
Djelokrug i način rada Državnoga sudbenog vijeća
uređuje se zakonom.
Iz navedenih ustavnih odredbi razvidno je da
Ustav nije priznao ni predsjedniku ni članovima DSV-a bilo kakav oblik
imuniteta. Prema stajalištu Ustavnog suda, ni ovlast zakonodavca da u skladu s
člankom 123. stavkom 7. Ustava uređuje djelokrug i način rada DSV-a ne upućuje
na Ustavom dopuštenu mogućnost da bi se pitanje imuniteta u konkretnom slučaju
moglo urediti zakonom.
Nije sporno da se u Ustavu DSV određuje kao
tijelo sudbene vlasti, jer se članak 123. nalazi u točki 4. Glave IV. Ustava
pod nazivom »Sudbena vlast«. To ustavno tijelo, međutim, ne obavlja osnovnu
funkciju sudova, koja se sastoji u suđenju na temelju Ustava i zakona (članak 117.
stavak 3. Ustava). Stoga, prema stajalištu Ustavnog suda, članak 121. Ustava
koji uređuje imunitet sudaca ne bi se mogao smatrati ustavnom osnovom i za
priznavanje imuniteta predsjedniku i članovima DSV-a.
Ustavni sud u tom smislu napominje da razlike u
Ustavom priznatom imunitetu koje postoje među članovima DSV-a koji su ujedno i
suci, s jedne strane, i onima koji to nisu, s druge strane, nisu ustavnopravno
relevantne u postupku za ocjenu suglasnosti članka 8. Zakona o DSV-u s Ustavom,
budući da te razlike nastaju s obzirom na dužnosti ili položaje, odnosno
zanimanja što ih članovi DSV-a obavljaju izvan DSV-a.
6. Sukladno navedenom, Ustavni sud utvrđuje da –
s obzirom na odredbe Ustava koje su danas na snazi – imunitet pojedinih
državnih dužnosnika mora biti izrijekom priznat Ustavom. Budući da u Ustavu ne
postoji izričita ovlast da se zakonom imunitet može priznati i drugim državnim
dužnosnicima, izvan onih propisanih Ustavom, u postojećem ustavnopravnom
poretku Republike Hrvatske ne postoji ustavnopravna mogućnost da se
predsjedniku i članovima DSV-a zakonom prizna imunitet.
Zakonodavac je osporenim člankom 8. Zakona o
DSV-u proširio Ustavom određeni krug državnih dužnosnika koji imaju imunitet, a
da za to nije imao ustavno ovlaštenje. Stoga članak 8. Zakona o DSV-u nije u
skladu s člankom 5. stavkom 1. Ustava, prema kojem zakoni moraju biti u
suglasnosti s Ustavom. Osporena zakonska odredba nije u suglasnosti ni s
načelom vladavine prava, kao jednim od najviših vrednota ustavnog poretka
Republike Hrvatske, sadržanim u članku 3. Ustava.
7. Na temelju članka 55. stavka 1. i stavka 2.
Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj
99/99., 29/02. i 49/02.-pročišćeni tekst), odlučeno je kao u točki I. izreke.
Točka II. izreke utemeljena je na članku 29.
stavku 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.
Broj: U-I-508/1996
Zagreb, 20. travnja 2005.
USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
dr. sc. Petar Klarić, v. r.