USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1765

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Željko Potočnjak, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i Milan Vuković, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom, na sjednici održanoj 13. srpnja 2005. godine, donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom, te se ukida Odluka o donošenju Detaljnog plana uređenja sportskog centra Lokunja, klasa: 350-01/04-01/146, urbroj: 2198/24-40-04-1 od 29. lipnja 2004. godine (»Službeni glasnik Zadarske županije«, broj 8/04. i 10/04. – ispravak), koju je donijelo Gradsko vijeće Grada Paga.

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama« i u »Službenom glasniku Zadarske županije«.

 

Obrazloženje

1. Skupina građana Grada Paga (Sanja Želehovski, Lidija Bukša, Frane Portada, Milena Crljenko, Mirjana Maržić, Marija Kaurloto, Šime Fabijanić, Zvijezdana Fabijanić, Miroslav Lesar i Jelka Lesar, u daljnjem tekstu: predlagatelji), podnijela je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Odluke o donošenju Detaljnog plana uređenja sportskog centra Lokunja, klasa: 350-01/04-01/146, urbroj: 2198/24-40-04-1 od 29. lipjna 2004. godine (»Službeni glasnik Zadarske županije«, broj 8/04. i 10/04. – ispravak), koju je donijelo Gradsko vijeće Grada Paga.

2. Predlagatelji ističu da osporena Odluka nije donesena u skladu s odredbama članka 1., članka 2., članka 3., članka 10. stavka 2., članka 11. stavaka 1. i 6., članka 28. stavka 1. i članka 29.a Zakona o prostornom uređenju (»Narodne novine«, broj 30/94., 68/98., 61/00., 32/02. i 100/04.).

Obrazlažući prijedlog, predlagatelji ističu da je na sjednici Gradskog vijeća Grada Paga, održanoj 29. lipnja 2004. godine, donesena Odluka o donošenju Detaljnog plana uređenja sportskog centra Lokunja i Detaljni plan uređenja sportskog centra Lokunja, čijem donošenju nije prethodila zakonom propisana procedura. Navode da je Gradsko vijeće Grada Paga, 29. lipnja 2004. godine, donijelo više dokumenata prostornog uređenja, ne poštujući Zakonom propisanu proceduru za njihovo donošenje.

S obzirom na činjenicu da donošenju osporene Odluke nije prethodila javna rasprava, predlagatelji ističu da su saznanje o granicama i sadržaju DPU-a sportskog centra Lokunja, stekli (tek) objavom osporene Odluke u »Službenom glasniku Zadarske županije«. Smatraju da im je navedenim postupanjem, suprotno odredbi članka 29.a stavka 1. Zakona o prostornom uređenju i članku 1. Uredbe o javnoj raspravi u postupku donošenja prostornih planova (»Narodne novine«, broj 101/98.), onemogućeno sudjelovanje u postupku javne rasprave o navedenim dokumentima prostornog uređenja.

Pored toga, ističu da donošenju osporene Odluke nisu prethodili dokumenti čije je donošenje, prema Zakonu o prostornom uređenju, pretpostavka za donošenje DPU-a. Navode da u konkretnom slučaju, suprotno Zakonu o zaštiti okoliša (»Narodne novine«, broj 82/94.), nije izrađena procjena utjecaja na okoliš, te da su osporenim DPU-om, suprotno članku 36. Prostornog plana Zadarske županije (»Službeni glasnik Zadarske županije«, broj 2/02.), prenamijenjene javno prometne površine (parkirališta, zeleni pojas), a što je u suprotnosti s odredbom članka 30. Zakona o prostornom uređenju kojom je propisano da dokument prostornog uređenja užeg područja mora biti usklađen s dokumentom prostornog uređenja šireg područja.

Nadalje navode da je Ministrastvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva, 30. lipnja 2004. godine, dalo suglasnost na odluke koje je dan ranije (29. lipnja 2004. godine) donijelo Gradsko vijeće Grada Paga.

Predlagatelji predlažu provođenje nadzora nad zakonitošću DPU-a sportskog centra Lokunja, donošenje odluke o obustavi od primjene osporene Odluke, te pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti osporene Odluke s Ustavom i zakonom i njezino ukidanje.

Na temelju odredbe članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), predlažu privremenu obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi propisa čija se suglasnost sa zakonom ocjenjuje.

3. Sukladno odredbi članka 42. Ustavnog zakona, prijedlog je dostavljen na odgovor donositelju osporenog propisa. Donositelj osporene Odluke osporava osnovanost prijedloga.

Prijedlog je osnovan.

4. Odredbom članka 3. Ustava utvrđene su najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske. Jedna od najviših vrednota ustavnog poretka je i vladavina prava koja se ostvaruje primjenom načela ustavnosti i zakonitosti (članak 5. stavak 1. Ustava). Načelo ustavnosti i zakonitosti zahtijeva da zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi u skladu i s Ustavom i sa zakonom. Navedeno načelo zahtijeva da zakoni, a i ostali propisi, budu donijeti u Ustavom predviđenom postupku, odnosno u okviru ovlasti koje utvrđuje Ustav ili, na temelju ustavne odredbe, zakon.

5. Za ocjenu osnovanosti prijedloga mjerodavan je Zakon o prostornom uređenju (u daljnjem tekstu: Zakon) koji propisuje što se podrazumijeva pod dokumentima prostornog uređenja (članak 13. Zakona), te sadrži odredbe o nadležnim tijelima i postupku u kojem se donose dokumenti prostornog uređenja.

Odredbom članka 11. Zakona, propisano je da Sabor Republike Hrvatske, odnosno predstavnička tijela županije, Grada Zagreba, općine i grada, na temelju izvješća o stanju u prostoru, donose četverogodišnji program mjera za unapređenje stanja u prostoru. Program mjera za unapređenje stanja u prostoru određuje izradu novih, odnosno izmjenu i dopunu postojećih dokumenata prostornog uređenja, potrebu pribavljanja podataka i stručnih podloga za njihovu izradu, te druge mjere od značaja za izradu i donošenje tih dokumenata.

Prema članku 13. Zakona, dokumenti prostornog uređenja jesu:

1. Strategija i Program prostornog uređenja Države

2. prostorni planovi

– Prostorni plan županije i Grada Zagreba

– Prostorni plan područja posebnih obilježja

– Prostorni plan uređenja općine i grada

– Generalni urbanistički plan

– Urbanistički plan uređenja

– Detaljni plan uređenja.

Prema odredbi članka 28. stavka 1. Zakona, obveza izrade detaljnog plana uređenja s granicama obuhvata utvrđuje se prostornim planom šireg područja, odnosno Programom mjera.

Prema odredbi stavka 1. članka 29.a Zakona, o prijedlogu prostornoga plana te prijedlogu izmjena, dopuna i stavljanju izvan snage prostornoga plana, provodi se javna rasprava.

Prema stavku 2. istog članka Zakona, način i postupak provođenja javne rasprave, te način i sudjelovanje tijela državne uprave, jedinica lokalne samouprave i uprave, pravnih osoba s javnim ovlastima i građana u tom postupku propisuje Vlada Republike Hrvatske.

6. Uvidom u zapisnik sjednice Gradskog vijeća Grada Paga, održane 29. lipnja 2004. godine, utvrđeno je da je Gradsko vijeće Grada Paga na istoj sjednici donijelo:

– Odluku o dopuni Programa mjera za unapređenje stanja u prostoru za razdoblje od 2003. – 2005. godine,

– Odluku o donošenju Izmjena i dopuna Generalnog urbanističkog plana Grada Paga,

– Odluku o stavljanju izvan snage dijela Provedbenog urbanističkog plana Lokunja – Vodice i

– Odluku o donošenju Detaljnog plana uređenja sportskog centra Lokunja.

Osporenom Odlukom donesen je Detaljni plan uređenja sportskog centra Lokunja. Odluka je stupila na snagu danom donošenja (članak 4. Odluke), a objavljena je u »Službenom glasniku Zadarske županije«, broj 8 od 12. srpnja 2004. i broj 10 od 7. listopada 2004. – ispravak.

Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva dalo je suglasnost na osporenu Odluku (kao i na sve ostale odluke koje je Gradsko vijeće Grada Paga donijelo na sjednici održanoj 29. lipnja 2004. godine) 30. lipnja 2004. godine.

7. Ustavni sud je utvrdio da pri donošenju osporene Odluke, Gradsko vijeće Grada Paga nije poštovalo zakonom propisani postupak.

Donošenju osporene Odluke trebalo je prethoditi donošenje (u Zakonom propisanoj proceduri) Dopune Programa mjera za unapređenje stanja u prostoru, zatim Izmjena i dopuna Generalnog urbanističkog plana, te stavljanje izvan snage dijela Provedbenog urbanističkog plana Lokunja – Vodice.

Program mjera za unapređenje stanja u prostoru, u konkretnom slučaju, donesen je na način da je postojeći Program mjera iz 2003. godine dopunjen, pri čemu je ta dopuna, relevantna za donošenje ovdje osporene Odluke, donesena na istoj sjednici Gradskog vijeća Grada Paga na kojoj je donesena i osporena Odluka. Navedena Odluka o dopuni Programa mjera objavljena je u »Službenom glasniku Zadarske županije«, broj 8 od 12. srpnja 2004. godine.

Odluka o donošenju Izmjena i dopuna Generalnog urbanističkog plana Grada Paga, donesena je na istoj sjednici Gradskog vijeća Grada Paga na kojoj je donesena i osporena Odluka, a objavljena u »Službenom glasniku Zadarske županije«, broj 8 od 12. srpnja 2004. godine. Prije donošenja navedene Odluke nije provedena javna rasprava u smislu odredbe članka 29.a Zakona.

Polazeći od činjenice da prije donošenja osporene Odluke kojom je donesen DPU (dakle, prostorni plan u smislu odredbe članka 13. Zakona) nije provedena javna rasprava koja je prema odredbi članka 29.a Zakona obvezna, Ustavni sud utvrđuje da je osporena Odluka u nesuglasju s odredbom članka 29.a Zakona o prostornom uređenju.

Pored navedenog, valja istaknuti da je postupanje Gradskog vijeća Grada Paga na način da, u konkretnom slučaju, Odluku o dopuni Programa mjera, Odluku o donošenju Izmjena i dopuna GUP-a Grada Paga i samu Osporenu Odluku (DPU Lokunja – Vodice) donese na istoj sjednici, protivno smislu, svrsi i cilju Zakona o prostornom uređenju, izraženima u odredbama članaka 1., 2., 3., te 10., 11. i 28. Zakona.

Iz dokumentacije priložene uz prijedlog, kao i one koju je Sudu dostavio donositelj osporene Odluke, razvidno je da prije donošenja osporene Odluke (kao i drugih odluka donesenih na sjednici Gradskog vijeća Grada Paga održanoj dana 29. lipnja 2004. godine), suprotno odredbi članka 57. stavka 2. Zakona, nije bila pribavljena prethodna suglasnost Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva. Ministarstvo je dalo suglasnost dana 30. lipnja 2004. godine (nakon što je osporena Odluka stupila na snagu).

8. Pored Zakona o prostornom uređenju, za ocjenu osnovanosti prijedloga mjerodavan je i članak 73. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine«, broj 33/01. i 60/01.) koji glasi:

»Predstavničko tijelo općine, grada i županije u svom samoupravnom djelokrugu donosi odluke i druge opće akte, u skladu sa svojim statutom.

Prije nego što stupi na snagu opći akt obavezno se objavljuje u službenom glasilu jedinice.

Ako općina i grad nema svoje službeno glasilo, opći akt općine i grada objavljuje se u službenom glasilu županije.

Opći akt stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave. Iznimno, općim se aktom može iz osobito opravdanih razloga odrediti da stupa na snagu danom objave.

Opći akt ne može imati povratno djelovanje.«

Osporena Odluka donesena je na sjednici Gradskog vijeća Grada Paga održanoj 29. lipnja 2004. godine. Člankom 4. osporene Odluke propisano je da Odluka stupa na snagu danom donošenja. Odluka je objavljena u »Službenom glasniku Zadarske županije«, broj 8 od 12. srpnja 2004. godine.

Ustavni sud utvrđuje da je osporena Odluka stupila na snagu prije njezine objave u službenom glasilu, a što je u suprotnosti s odredbom članka 73. stavka 4. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.

9. Slijedom svega iznijetog, Ustavni sud je utvrdio da su pri donošenju osporene Odluke povrijeđene odredbe Zakona o prostornom uređenju i Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.

Istodobno je utvrđena i povreda ustavnog načela sadržanog u odredbi članka 5. stavka 1. Ustava, prema kojem propisi u Republici Hrvatskoj moraju biti u suglasnosti s Ustavom i zakonom.

10. U svezi s traženjem predlagatelja da Ustavni sud provede postupak nadzora nad zakonitošću osporene Odluke i donese odluku o njezinoj obustavi od primjene, potrebno je istaknuti da je nadležnost Ustavnog suda propisana odredbama članka 128. Ustava. Alinejom 2. navedene ustavne odredbe propisano je da Ustavni sud odlučuje o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom.

Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi u članku 78. propisuje:

»Država radi zaštite ustavnosti i zakonitosti kao i zaštite prava građana obavlja nadzor nad zakonitošću rada i akata tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Nadzor nad zakonitošću rada i akata jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave provodi se na način i u postupku utvrđenim zakonom kojim se uređuje državna uprava.«

Odredbama članaka 79. do 82. tog Zakona propisana su nadležna tijela i postupak za provođenje nadzora nad zakonitošću općih akata i za obustavu od primjene nezakonitih općih akata.

11. Slijedom iznijetog, na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u točki I. izreke ove odluke. Odluka o objavi (točka II. izreke) donesena je na temelju odredbe članka 29. Ustavnog zakona.

12. S obzirom na izreku ove odluke, prijedlog za privremenu obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji, u smislu članka 45. Ustavnog zakona, Ustavni sud nije razmatrao.

 

Broj: U-II-753/2005

Zagreb, 13. srpnja 2005.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik Suda

dr. sc. Petar Klarić, v. r.