USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
2611
Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić,
Jasna Omejec, Željko Potočnjak,
Emilija Rajić, Smiljko
Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i Milan Vuković, u postupku pokrenutom ustavnom tužbom R. M. iz Š.,
na sjednici održanoj dana 8. studenoga 2005. godine, donio je
ODLUKU
I. Ustavna tužba se odbija.
II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim
novinama«.
Obrazloženje
1. Podnositeljica je podnijela ustavnu tužbu
protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-12320/01
od 23. svibnja 2002. godine, kojom je odbijena njezina tužba, podnijeta protiv
rješenja Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske, broj:
511-01-53-68885/1-01 od 15. listopada 2001. godine. Tim rješenjem izmijenjeno
je rješenje Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske od 3. kolovoza
2001. godine, na način da podnositeljici, neraspoređenoj djelatnici
Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave šibensko-kninske prestaje radni
odnos istekom otkaznog roka, s tim da otkazni rok počinje teći s danom 6.
kolovoza 2001. godine i traje tri mjeseca, dok je u preostalom dijelu potvrđeno
prvostupanjsko rješenje.
2. Podnositeljica smatra da su joj osporenom
presudom i rješenjima upravnih tijela povrijeđena ustavna prava zajamčena
člancima 14., 19. stavkom 2., 26., 44. i 54. Ustava Republike Hrvatske, te
ustavne odredbe članaka 3., 5. i 19. stavka 1. Ustava. Povrijeđenima smatra i
odredbe Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne
novine – Međunarodni ugovori«, broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. –
ispravak i 14/02.).
U ustavnoj tužbi podnositeljica obrazlaže
pogrešnu primjenu materijalnog prava, naročito Zakona o državnim službenicima i
namještenicima (»Narodne novine«, broj 27/01.) i Zakonu o radu (»Narodne
novine«, broj 38/95., 54/95. i 65/95.), te ističe da su odredbama Pravilnika o unutarnjem redu u Ministarstvu unutarnjih
poslova teško narušene zakonske odredbe. Smatra da su ti pravilnici trebali
biti objavljeni i dostupni svim zaposlenicima. Navodi da je u svom radu
ocjenjivana najvišim ocjenama te ističe svoj socijalni status. Smatra da se
prilikom odlučivanja o višku djelatnika nije uzimao u obzir objektivni
kriterij, te da je time dovedena u tešku situaciju.
Predlaže da Sud ukine osporenu presudu Upravnog
suda i navedena rješenja.
Ustavna
tužba nije osnovana.
3. Prema odredbi članka 62. stavka 1. Ustavnog
zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99.,
29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), svatko
može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim
aktom tijela državne vlasti, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne)
samouprave ili pravne osobe s javnim ovlastima, kojim je odlučeno o njegovim
pravima i obvezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela, povrijeđeno
ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom, odnosno Ustavom zajamčeno
pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.
Ustavni sud, u postupku u povodu ustavne tužbe,
u granicama zahtjeva istaknutog u ustavnoj tužbi, utvrđuje je li povrijeđeno
ustavno pravo podnositelja, pri čemu se, u pravilu, ne upušta u pitanje jesu li
upravna tijela i sud pravilno i potpuno utvrdili činjenično stanje i ocijenili
dokaze. Za Ustavni sud relevantne su samo one činjenice od čijeg postojanja
ovisi ocjena o povredi ustavnog prava.
4. U upravnom postupku utvrđeno je da su
stupanjem na snagu Pravilnika o unutarnjem redu Ministarstva unutarnjih poslova
od 3. svibnja 2001. godine i Pravilnika o izmjenama i dopunama istog Pravilnika
od 3. svibnja 2001. godine, ukinuta pojedina radna mjesta odnosno smanjen broj
izvršitelja. S obzirom da je utvrđeno da u Ministarstvu nema slobodnih radnih
mjesta u okviru stručne spreme podnositeljice, donijeta su osporena rješenja.
U sudskoj kontroli zakonitosti pojedinačnih
akata, Upravni sud je tužbu podnositeljice ocijenio neosnovanom ocjenjujući da
prigovori u tužbi nisu doveli u sumnju zakonitost i pravilnost rješenja tijela
uprave te da njima nije povrijeđen zakon na štetu podnositeljice.
5. Podnositeljica je u ustavnoj tužbi istaknula
povredu odredbe članka 14. Ustava.
Članak 14. stavak 1. Ustava sadrži ustavno
jamstvo nediskriminacije. Diskriminacija po osnovi članka 14. stavka 1. Ustava
nije samostalna pravna osnova za ustavnu tužbu, već mora biti istaknuta zajedno
s nekim drugim (materijalnim) ustavnim pravom koje jamči Ustav. U ustavnoj
tužbi podnositeljica nije navela razloge temeljem kojih bi se moglo utvrditi je
li podnositeljica u provedenom postupku diskriminirana po bilo kojoj osnovi.
Ocjenjujući razloge ustavne tužbe sa stajališta
članka 14. stavka 2. Ustava, Ustavni sud je utvrdio da osporenim odlukama
podnositeljici u konkretnom slučaju nije povrijeđeno ustavno pravo jednakosti
pred zakonom.
Pravna stajališta navedena u osporenoj presudi
zasnivaju se na pravilnoj primjeni mjerodavnog materijalnog prava i na
ustavnopravno prihvatljivom tumačenju tog prava. Ustavni sud utvrđuje da su
Upravni sud, kao i tijela uprave, polazeći od činjeničnog stanja utvrđenog u
provedenom postupku, obrazložili svoja stajališta iznesena u osporenoj presudi
i rješenjima, za koja je nedvojbeno da nisu posljedica proizvoljnog tumačenja i
samovoljne primjene mjerodavnog materijalnog prava.
Ustavni sud nije prihvatio navode podnositeljice
da joj u konkretnom slučaju nije osigurana jednakost pred zakonom, zajamčena
člankom 14. stavkom 2. Ustava.
6. Članak 19. stavak 2. Ustava glasi:
Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih
akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.
Tijekom ustavnosudskog postupka, Ustavni sud je
utvrdio da podnositeljici nije povrijeđeno navedeno ustavno pravo.
Podnositeljica je, nezadovoljna rješenjima upravnih tijela, pokrenula upravni
spor pred nadležnim sudom, a Upravni sud je, provodeći kontrolu zakonitosti
pojedinačnih akata, postupao sukladno mjerodavnim zakonskim odredbama.
Ocijenivši da je u prethodno provedenim postupcima činjenično stanje pravilno
utvrđeno, te da je pravilno primijenjeno materijalno pravo, Upravni sud je,
odbijajući tužbe podnositeljice, za svoja utvrđenja dao jasne razloge,
očitovavši se pritom o svim navodima podnositeljičine tužbe.
7. Člankom 44. Ustava jamči se da svaki
državljanin Republike Hrvatske ima pravo, pod jednakim uvjetima, sudjelovati u
obavljanju javnih poslova i biti primljen u javne službe.
Ocjena je Ustavnog suda da osporenom presudom i
aktima upravnih tijela podnositeljici nije povrijeđeno navedeno ustavno pravo.
8. Člankom 54. Ustava jamči se:
»Svatko ima pravo na rad i slobodu rada.
Svatko slobodno bira poziv i zaposlenje i
svakomu je pod jednakim uvjetima dostupno svako radno mjesto i dužnost.«
Sadržaj ustavnog prava na rad i slobodu rada
podrazumijeva zaštitu zakonom utvrđenih prava radnika, uključujući i zaštitu u
vezi s prestankom radnog odnosa. Pravo na rad podrazumijeva i prestanak radnog
odnosa na način i uz uvjete određene zakonom.
S obzirom na sadržaj ustavnog prava iz članka
54. stavka 1. Ustava, tijekom ustavnosudskog postupka je utvrđeno da su
osporeni akti donijeti u skladu s mjerodavnim zakonskim odredbama, te da
podnositeljici nije povrijeđeno ustavno pravo zajamčeno člankom 54. stavkom 1.
Ustava, kao niti ustavno pravo zajamčeno člankom 54. stavkom 2. Ustava.
9. U vezi s istaknutim povredama odredbi članaka
3., 5. i 19. stavka 1. Ustava, potrebno je istaći da ne sadrže ustavna prava
čiju zaštitu, sukladno odredbi članka 128. alineje 4. Ustava, Ustavni sud pruža
u ustavnosudskom postupku pokrenutom ustavnom tužbom u smislu članka 62. stavka
1. Ustavnog zakona.
10. Slijedom navedenog, na temelju odredbi
članaka 73. i 75. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u izreci.
11. Odluka o objavi ove odluke temelji se na
odredbi članka 29. stavka 1. Ustavnog zakona.
Broj: U-III-2285/2002
Zagreb, 8. studenoga 2005.
USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik Suda
dr. sc. Petar Klarić, v. r.
*
* *
Na temelju članka 27. stavka 4. Ustavnog zakona
o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 49/02 – pročišćeni tekst,
u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) te članaka 50. i 51. Poslovnika Ustavnog suda
Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 181/03) prilažem sljedeće
IZDVOJENO MIŠLJENJE
uz Odluku, broj: U-III-2285/2002od 8. studenoga 2005.
Protivim se izreci i obrazloženju Odluke
Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-2285/2002 od 8. studenoga 2005.
godine (u daljnjem tekstu: Odluka). Smatram da je ustavnu tužbu kojom je
traženo ukidanje presude Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-12320/01 od 23. svibnja 2002. godine trebalo usvojiti te
ukinuti pobijanu presudu Upravnog. Jednako tako, temeljem ovlaštenja iz članka
74. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske trebalo je ukinuti i u
upravnom sporu pobijana rješenja Ministarstva unutarnjih poslova Republike
Hrvatske, broj: 511-01-53-68885/1-01 od 15. listopada 2001. godine i broj:
511-01-53-58445/93-01 od 3. kolovoza 2001. godine.
Navedenim rješenjima, tužbu za poništenje kojih
je Upravni sud odbio, određen je prestanak radnog odnosa podnositeljice ustavne
tužbe, do tada namještenici Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske,
otkazom ugovora o radu. Dan prestanka radnog odnosa određen je s danom proteka
otkaznog roka. Pored toga određen je iznos otpremnine koji podnositeljici
ustavne tužbe pripada za slučaj prestanka njenog ugovora o radu otkazom.
Smatram da su pobijanom presudom Upravnog suda i
rješenjima o prestanku radnog odnosa podnositeljici ustavne tužbe povrijeđena
ustavna prava zajamčena člankom 14. stavkom 2. Ustava (»Svi su pred zakonom
jednaki.«), člankom 19. stavkom 2. Ustava (»Zajamčuje se sudska kontrola
zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne
ovlasti.«) i člankom 54. stavkom 1. Ustava (»Svatko ima pravo na rad i slobodu
rada.«). Pobijanom presudom i rješenjima teško su, po mojem mišljenju,
povrijeđene odredbe članka 209. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku
(»Narodne novine«, broj 53/91 i Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj:
U-I-248/1994 – »Narodne novine«, broj 103/96) i članka 106. Zakona o radu
(»Narodne novine«, broj 38/95, 54/95 – ispravak, 65/95 – ispravak, 17/01 82/01,
114/03, 142/03 – ispravak, 30/04, 137/04 – pročišćeni tekst, Odluka Ustavnog
suda RH, broj: U-I-2766/2003, U-I-469/2004, U-I-1607/2004, U-I-4768/2004,
U-I-4513/2004 od 24. svibnja 2005. – »Narodne novine«, broj 68/05). Radi se o
povredama zakona koje ujedno imaju za posljedicu i povredu navedenih ustavnih
prava.
Suprotno stavu većine izraženom u točki 5.
obrazloženja Odluke da se »pravna stajališta navedena u osporenoj presudi
zasnivaju se na pravilnoj primjeni mjerodavnog materijalnog prava i na
ustavnopravno prihvatljivom tumačenju tog prava« te »da su Upravni sud, kao i
tijela uprave, polazeći od činjeničnog stanja utvrđenog u provedenom postupku,
obrazložili svoja stajališta iznesena u osporenoj presudi i rješenjima, za koja
je nedvojbeno da nisu posljedica proizvoljnog tumačenja i samovoljne primjene
mjerodavnog materijalnog prava« smatram da se pobijana rješenja i presuda
zasnivaju na nepotpuno utvrđenom činjeničnom stanju i da je mjerodavno
materijalno pravo pogrešno primijenjeno. Smatram da u upravnom postupku i
upravnom sporu nisu utvrđene odlučne činjenice te da su počinjene teške povrede
postupovnog i materijalnog prava kojima su ujedno
podnositeljici ustavne tužbe povrijeđena naznačena ustavna prava.
U provedenom upravnom postupku nisu utvrđene
činjenice važne za donošenje zakonitih rješenja, a Upravni sud je propustio da
zbog tih propusta poništi donesena rješenja kao nezakonita. Tako se u oba
pobijana rješenja samo utvrđuje da je Ministar unutarnjih poslova Republike
Hrvatske 3. svibnja 2001. godine donio Pravilnik o unutarnjem redu Ministarstva
unutarnjih poslova i Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o unutarnjem
redu Ministarstva unutarnjih poslova, a nakon toga se zaključuje da »Budući su
navedenim Pravilnikom ukinuta pojedina radna mjesta, odnosno prestala je
potreba za obavljanjem određenih poslova zbog organizacijskih razloga, na
temelju članka 106. stavka 1. Zakona o radu riješeno je kao u točki 1. izreke
ovog rješenja«. Pored toga, navodi se da je trajanje otkaznog roka utvrđeno na
temelju članka 118. stavka 1. Zakona o radu, a pravo na isplatu otpremnine u
skladu s člankom 88. Kolektivnog ugovora za državne službenike i namještenike.
Obrazloženje rješenja u kojem se utvrđuje da su
»ukinuta pojedina radna mjesta, odnosno da je prestala potreba za obavljanjem
određenih poslova iz organizacijskih razloga« ne sadrži podatke iz kojih bi se
moglo zaključiti da je u provedenom upravnom postupku utvrđeno da je ukinuto
baš radno mjesto podnositeljice ustavne tužbe i da je upravo za njezinim radom
prestala potreba. Utoliko smatram da obrazloženje rješenja kojim je utvrđen
prestanak radnog odnosa podnositeljice ustavne tužbe ne udovoljava zahtjevima iz
članka 209. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku.
Upravni sud je nedostatak obrazloženja ovih
rješenje pokušao nadomjestiti svojim utvrđenjem »da u Ministarstvu tuženog nema
slobodnih radnih mjesta«. Međutim, tu činjenicu Upravni sud je utvrdio na temelju
odgovora tuženog Ministarstva na tužbu podnesenu u upravnom sporu. Takav način
utvrđivanja odlučnih činjenica za mene nije prihvatljiv. Ustavni sud je u više
svojih odluka izrazio stav da nedostatno obrazloženje upravnog akta kojim se
odlučuje o pravima iz radnog odnosa može dovesti do povrede ustavnog prava iz
članka 14. stavka 2. Ustava (vidi npr. Odluku
Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1852/2000 od 10. listopada 2001.
– »Narodne novine«, broj 89/01). Potpuni nedostatak individualizacije pobijanih
rješenja o prestanku radnog odnosa podnositeljice ustavne tužbe i neprimjereno
nastojanje Upravnog suda da taj nedostatak barem djelomice otkloni, po mojem je
mišljenju, tako teška povreda upravnog postupka i upravnog spora koja ima za
posljedicu povredu ustavnog prava jednakosti pred zakonom.
Upravni sud Republike Hrvatske je na
neprimjereni način pokušao otkloniti nedostatak obrazloženja pobijanih upravnih
akata, pa smatramo da je taj sud samo u formalnom smislu proveo kontrolu
zakonitosti pobijanih pojedinačnih upravnih akata. Takva formalna kontrola
zakonitosti pojedinačnih upravnih akata ne udovoljava, po mojem mišljenju,
ustavnom jamstvu iz članka 19. stavka 2. Ustava koje jamstvo pretpostavlja
stvarnu, a ne samo formalnu, kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih
vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.
Nadalje, navedenim se rješenjima namještenici
kojoj je poslodavac Republika Hrvatska (Ministarstvo unutarnjih poslova)
otkazuje radni odnos pozivom na odredbe članka 106. Zakona o radu. Međutim,
primjenjuje se samo odredba stavka 1. toga članka koja ovlašćuje poslodavca da,
među ostalim, otkaže ugovor o radu ako prestane potreba za obavljanje određenog
posla, a ne i ostale odredbe toga članka. Takvim pristupom izbjegnuta je primjena
odredbe članka 106. stavka 2. Zakona o radu koja dopušta otkaz »samo ako
poslodavac ne može zaposliti radnika na nekim drugim poslovima«. Iz te odredbe
proizlazi obveza poslodavca, u ovom slučaju Republiku Hrvatsku, da poduzme sve
što je u njegovoj moći da se radni odnos nastavi zapošljavanjem radnika na
nekim drugim poslovima. Jednako tako, izbjegnuta je i primjena odredbe članka
106. stavka 3. Zakona o radu prema kojoj poslodavac pri odlučivanju o poslovno
uvjetovanom otkazu mora voditi računa o »trajanju radnog odnosa, starosti i
obvezama uzdržavanja koje terete radnika«. Navedena odredba nameće poslodavcu
obvezu da pri odlučivanju hoće li i kojem će radniku dati otkaz utvrdi i uzme u
obzir socijalne prilike svakog radnika. Temeljeći otkaz samo na odredbama
članka 106. stavka 1. Zakona o radu, a ne i na ostalim odredbama toga članka,
donositelj pobijanih rješenja nije utvrdio i uzeo u obzir socijalne okolnosti
za koje Zakon o radu određuje da se o njima mora voditi računa pri odlučivanju
o otkazu ugovora o radu. Iz navedenih razloga pobijana rješenja protivna su
odredbama Zakona o radu, a Upravni sud ih nije kao nezakonita poništio.
Budući da redovni sudovi koji odlučuju o
prestanku radnih odnosa drugih radnika, kojima poslodavac nije Republika
Hrvatska, ustaljeno utvrđuju nedopuštenost otkaza ako poslodavac ne dokaže da
je poduzeo sve što je u njegovoj moći da radnika za čijim je radom prestala
potreba zaposli na drugim poslovima te otkaza pri čijem davanju poslodavac nije
vodio računa o socijalnim okolnostima, smatram da je ovakvim postupanjem
navedenog državnog tijela i Upravnog suda podnositeljica ustavne tužbe
stavljena u nejednak položaj pred zakonom u odnosu na druge zaposlene, o čijim
radnim sporovima odlučuju redovni sudovi te da joj je i na taj način
povrijeđeno ustavno pravo iz članka 14. stavka 2. Ustava.
S obzirom na stav Ustavnog suda, istaknut u
točki 8. obrazloženja Odluke da »Pravo na rad podrazumijeva i prestanak radnog odnosa
na način i uz uvjete određene zakonom«, mislim da je ovakvim nezakonitim
rješenjima i nezakonitom presudom Upravnog suda podnositeljici ustavne tužbe
povrijeđeno Ustavom zajamčeno pravo na rad. Naime, u više svojih odluka Ustavni
sud je izrazio stav da nezakoniti otkaz ugovora o radu ujedno ima i značenje
povrede ustavnog prava na rad.
Naprijed navedena postupanja i pravna shvaćanja
izražena u rješenjima i presudi Upravnog suda, osporenim u ovom predmetu,
prisutna su i u većem broju drugih rješenja Ministarstva unutarnjih poslova i
presudama Upravnog suda donesenim u svezi s reorganizacijom Ministarstva
unutarnjih poslova provedenom 2001. godine na temelju naprijed navedenih
pravilnika o unutarnjem redu, a protiv kojih rješenja i presuda je podnijet veći
broj ustavnih tužbe. Smatram da je Ustavni sud trebao u ovom i u drugim sličnim
slučajevima sankcionirati takva neustavna postupanja i pravna shvaćanja.
Zagreb, 15. studenoga 2005.
Sudac
Ustavnog suda Republike Hrvatske
dr. sc. Željko Potočnjak, v. r.