USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

509

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Vice Vukojević i Milan Vuković, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 8. veljače 2006. godine, donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji (»Narodne novine«, broj 116/03.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

 

Obrazloženje

1. Petar Marija Radelj iz Zagreba podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji (»Narodne novine«, broj 116/03.) u cijelosti.

2. Smatrajući da je Zakon o zaštiti od nasilja u obitelji organski zakon, predlagatelj ističe da je za njegovo donošenje, prema odredbi članka 82. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske, bila potrebna većina glasova svih zastupnika u Hrvatskom saboru.

Obrazlažući svoje stajalište da je osporavani Zakon organski zakon, predlagatelj navodi da Zakon o zaštiti od nasilja u obitelji razrađuje ljudska prava i slobode sadržana u člancima 14., 16., 22., 23., 24., 26., 28., 29., 32., 34., 35., 48., 50., 61. i 63. Ustava.

Predlagatelj, nadalje, navodi da je Zakon o zaštiti od nasilja u obitelji donesen na sjednici Hrvatskog sabora 14. srpnja 2003. većinom od 71 glasa. S obzirom na činjenicu da je Hrvatski sabor u tom sazivu imao ukupno 151 zastupnika, za donošenje Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji, prema mišljenju predlagatelja, trebalo je glasovati 76 zastupnika.

Slijedom iznijetog, predlagatelj smatra da je Zakon o zaštiti od nasilja u obitelji donesen manjim brojem glasova od broja koji je člankom 82. stavkom 2. Ustava utvrđen kao potreban za donošenje organskih zakona. Predlaže, stoga, da Ustavni sud pokrene postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom tog Zakona i ukine ga u cijelosti.

3. Podredno, predlagatelj osporava »definiciju obitelji« određenu u članku 3. Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji smatrajući da se »širenjem kruga osoba« koje se smatraju članovima obitelji »razvodnjava poimanje same obitelji«, što je u suprotnosti s člancima 5. stavkom 2., 12. stavkom 1. i 61. stavkom 1. Ustava.

Predlagatelj osporava i članak 17. Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji kojim je omogućeno izricanje određenih zaštitnih mjera samostalno i bez izricanja kazne, odnosno druge prekršajne sankcije. Smatra da se tom odredbom provode sankcije i prije nego je ustanovljena bilo kakva krivnja što je nerazmjerno svrsi zaštitnih mjera i suprotno članku 16. stavku 2. Ustava.

 

Prijedlog nije osnovan.

 

4. Zakon o zaštiti od nasilja u obitelji donio je Hrvatski sabor na sjednici održanoj 14. srpnja 2003. godine. Zakon je objavljen u »Narodnim novinama«, broj 116 od 22. srpnja 2003. godine, a stupio je na snagu osmog dana od dana objave.

5. Iz fonograma navedene sjednice Hrvatskog sabora proizlazi da je za donošenje Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji glasovao sedamdeset jedan (71) zastupnik, te da je osam (8) zastupnika bilo suzdržano.

Ustavni sud je nadalje utvrdio da je Hrvatski sabor u sazivu 2000. godine imao stotinu pedeset jednog (151) zastupnika pa je za donošenje zakona, za koje se traži većina glasova svih zastupnika, bilo potrebno sedamdeset šest (76) glasova zastupnika.

6. Za razmatranje pravne naravi Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji kao cjeline i ocjenu njegove formalne ustavnosti mjerodavne su odredbe Ustava sadržane u Glavi III., odjeljku 3., pod nazivom »Gospodarska, socijalna i kulturna prava«, koje glase:

 

Članak 61.

Obitelj je pod osobitom zaštitom države.

Brak i pravni odnosi u braku, izvanbračnoj zajednici i obitelji uređuju se zakonom.

 

Članak 62.

Država štiti materinstvo, djecu i mladež te stvara socijalne, kulturne, odgojne, materijalne i druge uvjete kojima se promiče ostvarivanje prava na dostojan život.

7. Odredba članka 82. stavka 2. Ustava propisuje:

Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.

8. Ocjenjujući osnovanost prijedloga za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji s aspekta njegove formalne ustavnosti, Ustavni sud je pošao od stajališta izraženog u odluci broj: U-I-2566/2003, U-I-2892/2003 od 27. studenoga 2003. (»Narodne novine«, broj 190/03.).

Ustavni sud je u toj odluci utvrdio mjerila za ocjenu koji se zakon, čijim se odredbama razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, ima smatrati organskim zakonom u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava:

»Glava III. Ustava pod nazivom »Zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda« podijeljena je na sljedeće odjeljke:

1. Zajedničke odredbe (članak 14. do 20.),

2. Osobne i političke slobode i prava (članak 21. do 47.), te

3. Gospodarska, socijalna i kulturna prava (članak 48. do 69.).

Polazeći od sadržaja svih odredaba koje se nalaze u Glavi III. Ustava, razvidno je da u zakonodavnoj praksi gotovo i nema zakona koji u određenom broju svojih odredaba barem dijelom ne razrađuje neko od ljudskih prava ili temeljnih sloboda. Sukladno tome, svaki ili gotovo svaki zakon izglasan u Hrvatskom saboru mogao bi se svrstati među organske zakone.

Takva široka ustavna interpretacija, međutim, u cijelosti bi izbrisala razliku između »običnog« (ordinarnog) zakona i organskog zakona, što očito nije bio cilj ustavotvorca kad je oblikovao normativni sadržaj prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava.

Zbog toga, u odgovoru na pitanje koji se od zakona – čijim se odredbama u većoj ili manjoj mjeri razrađuju pojedina Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode – ima smatrati organskim zakonom, treba se ograničiti na područje slobode, jednakosti i poštivanja prava čovjeka, kao temeljnih ustavnih vrednota propisanih u članku 3. Ustava. Njihov je sadržaj – za razliku od gospodarskih, socijalnih i kulturnih prava – određen samim Ustavom i individualiziran zajamčenom pravnom zaštitom na nacionalnoj i međunarodnoj razini.

Polazeći od izloženog, organskim zakonom kojim se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava ima se smatrati samo onaj zakon kojemu su temeljni predmet uređenja pojedino ili pojedina Ustavom utvrđena osobna i politička prava i slobode čovjeka. Jesu li ispunjene pretpostavke za utvrđenje određenog zakona organskim u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 1. Ustava ispituje se – u slučaju sumnje – zasebno u svakom konkretnom slučaju.«.

9. Zakonom o zaštiti od nasilja u obitelji određuje se pojam nasilja u obitelji, krug osoba koje se smatraju članovima obitelji u smislu tog Zakona, propisuje se način zaštite članova obitelji, te vrste i svrha prekršajnopravnih sankcija (članak 1. Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji). Tim zakonom podrobno se razrađuje zaštita temeljnih načela uređenja obiteljskih odnosa propisanih Obiteljskim zakonom (»Narodne novine«, broj 116/03., 17/04. i 136/04.).

Rješenjem, broj: U-I-2694/2003 od 28. siječnja 2004. (»Narodne novine«, broj 20/04.), Ustavni sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti Obiteljskog zakona s Ustavom, ocijenivši da Obiteljski zakon nije organski zakon. Tu ocjenu Sud je temeljio na činjenici da su prava, koja su uređena Obiteljskim zakonom, svrstana među socijalna prava.

Polazeći od stajališta ovog Suda glede pitanja koji se zakon, čijim se odredbama razrađuju pojedina Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, ima smatrati organskim zakonom, u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava, te činjenice da je prava, koja su temeljni predmet uređenja Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji, Ustav svrstao među socijalna prava sadržana u odjeljku 3. Glave III. Ustava pod nazivom »Gospodarska, socijalna i kulturna prava«, Ustavni sud ocjenjuje da Zakon o zaštiti od nasilja u obitelji nije organski zakon za čije je donošenje, sukladno članku 82. stavku 2. Ustava, potrebna većina glasova svih zastupnika Hrvatskog sabora.

10. Odredba članka 81. stavka 1. Ustava glasi:

»Ako Ustavom nije drugačije određeno, Hrvatski sabor donosi odluke većinom glasova ukoliko je na sjednici nazočna većina zastupnika.«.

Na temelju činjenica utvrđenih uvidom u fonogram sjednice Hrvatskog sabora, održane 14. srpnja 2003. godine, Ustavni sud utvrđuje da je Zakon o zaštiti od nasilja u obitelji donesen većinom propisanom navedenom odredbom članka 81. stavka 1. Ustava.

11. Vezano za ostale navode iz prijedloga Ustavni sud je utvrdio sljedeće:

11.1. Odredba članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava daje ovlast zakonodavcu da samostalno odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj. Pri uređivanju tih odnosa zakonodavac je dužan uvažavati zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a osobito one koji proizlaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite određena ustavna dobra i vrednote.

Donoseći na temelju navedenih ustavnih ovlasti (članka 2. stavka 4. alineje 1. te članaka 61. i 62. Ustava) Zakon kojim se razrađuje zaštita od nasilja u obitelji zakonodavac je, prema stajalištu Ustavnog suda, ovlašten odrediti krug osoba koje se smatraju članovima obitelji u smislu tog zakona i na koje se njegove odredbe odnose. Prema članku 3. Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji u smislu tog Zakona obitelj čine: muž i žena u bračnoj ili izvanbračnoj zajednici, srodnici po krvi u ravnoj lozi bez ograničenja, srodnici po krvi u pobočnoj lozi zaključno s četvrtim stupnjem, srodnici po tazbini zaključno s drugim stupnjem, osobe koje su živjele zajedno u obiteljskoj ili izvanbračnoj zajednici i njihova djeca, te osobe koje imaju zajedničku djecu, posvojitelj i posvojenik, skrbnik i štićenik.

Slijedom navedenog, Ustavni sud ne nalazi da bi članak 3. Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji bio u nesuglasnosti s člankom 5. stavkom 2., člankom 12. stavkom 1. i člankom 61. stavkom 1. Ustava.

11.2. Člankom 17. Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji propisano je:

(1) Zaštitne mjere iz članka 7. točka b., c., d. i g. ovoga Zakona mogu se izreći samostalno i bez izricanja kazne, odnosno druge prekršajne sankcije.

(2) Zaštitne mjere iz stavka 1. ovoga članka izriču se po prijedlogu podnositelja zahtjeva prekršajnog postupka, radi otklanjanja izravne životne ugroženosti osoba izloženih nasilju i drugih članova obitelji.

(3) Sud će donijeti rješenje iz stavka 1. i 2. ovoga članka u roku od 48 sati.

(4) Rješenje iz stavka 3. ovoga članka sud će staviti izvan snage ukoliko podnositelj u roku od tri dana od dana donošenja rješenja ne podnese zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka.

(5) Sud je dužan o posljedicama iz stavka 4. ovoga članka upozoriti podnositelja.

(6) Protiv rješenja iz stavka 3. ovoga članka može se izjaviti žalba u roku od tri dana. Žalba ne odgađa izvršenje rješenja.

Članak 16. stavak 2. Ustava propisuje:

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

11.3. Prema odredbi članka 6. stavka 1. Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji svrha propisivanja, izricanja i primjene prekršajnopravnih sankcija za zaštitu od nasilja u obitelji (a to su novčana kazna i kazna zatvora, te zaštitne mjere) osobita je zaštita obitelji i članova obitelji ugroženih nasiljem, ostvarivanje i promicanje zdravog i harmoničnog života unutar obitelji, te poštivanje pravnog sustava.

Prema članku 8. Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji svrha zaštitnih mjera je da se njihovom primjenom spriječi nasilje u obitelji, osigura nužna zaštita zdravlja i sigurnosti osobe koja je izložena nasilju, te otklone okolnosti koje pogoduju ili poticajno djeluju na počinjenje novog prekršaja.

Zaštitne mjere prema članku 7. Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji su:

a) obvezni psihosocijalni tretman,

b) zabrana približavanja žrtvi nasilja,

c) zabrana uznemiravanja ili uhođenja osobe izložene nasilju,

d) udaljenje iz stana, kuće ili nekog drugog stambenog prostora,

e) osiguranje zaštite osobe izložene nasilju,

f) obvezno liječenje od ovisnosti,

g) oduzimanje predmeta koji je namijenjen ili uporabljen u počinjenju prekršaja.

11.4. Prekršajni postupak pokreće se podnošenjem zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka (članak 170. Zakona o prekršajima), a završava u prvom stupnju izricanjem rješenja o prekršaju (članak 194. Zakona o prekršajima). Rješenjem kojim se okrivljenik proglašava krivim izriče se, između ostalog, kazna ili druga mjera na koju se osuđuje; izreka tog rješenja sadrži dakle i odluku o zaštitnoj mjeri (članci 197. i 198. Zakona o prekršajima). Osporenom odredbom omogućeno je izricanje određene zaštitne mjere i prije nego je prekršajni postupak započeo.

Uvažavajući činjenicu da se izricanjem zaštitne mjere samostalno i bez izricanja kazne odnosno druge prekršajne sankcije u određenoj mjeri ograničavaju prava okrivljenika, zakonodavac je propisao da se takvo rješenje može donijeti samo zbog otklanjanja izravne životne ugroženosti osoba izloženih nasilju i drugih članova obitelji. Uz to, da bi ostalo na snazi takvo rješenje, zakonodavac je propisao uvjet da se u roku od tri dana, od dana donošenja rješenja o zaštitnoj mjeri, mora podnijeti zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka, u suprotnom, sud će to rješenje staviti izvan snage.

Imajući u vidu svrhu zaštitnih mjera, osporenom odredbom propisani razlog zbog kojeg sud može određene zaštitne mjere izreći samostalno i bez izricanja kazne, odnosno druge prekršajne sankcije, kao i postupak u kojem sud takvo rješenje može donijeti, Ustavni sud ocjenjuje da je izricanje zaštitne mjere prije pokretanja prekršajnog postupka kako je to propisano osporenom odredbom usmjereno na legitimni cilj i razmjerno naravi potrebe za ograničenjem prava okrivljenika.

Sukladno navedenome, Ustavni sud utvrđuje da nisu osnovani navodi predlagatelja o nesuglasnosti članka 17. Zakona o zaštiti od nasilja u obitelji s člankom 16. stavkom 2. Ustava.

12. Slijedom iznijetog, na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), riješeno je kao u izreci.

13. Rješenje o objavi iz točke II. izreke temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

 

Broj: U-I-2744/2003

Zagreb, 8. veljače 2006.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik

dr. sc. Petar Klarić, v. r.

 

* * *

 

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 49/02 – pročišćeni tekst, dalje u tekstu: Ustavni zakon) i članaka 50. i 51. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 181/03) prilažem sljedeće

 

IZDVOJENO MIŠLJENJE

 

uz Odluku, broj: U-I-2744/2003 od 8. veljače 2006. godine

 

Ne slažem se s izrekom i obrazloženjem Odluke, broj: U-I-2744/2003 od 8. veljače 2006. godine (u daljnjem tekstu: Odluka). Smatram da je Zakon o zaštiti od nasilja u obitelji (u daljnjem tekstu: Zakon) organski zakon te da je stoga prijedlog trebalo usvojiti, Zakon ukinuti uz odgodu stupanja odluke o ukidanju na snagu kroz razdoblje od najmanje tri mjeseca, a tijekom kojeg razdoblja bi Hrvatski sabor mogao otkloniti propust, koji je po mojem mišljenju, učinjen pri donošenju toga Zakona.

U najvećem dijelu Zakona uređuju se zaštitne mjere koje se u prekršajnom postupku mogu izreći osobama protiv kojih se vodi prekršajni postupak zbog prekršaja zbog nasilja u obitelji. Pod zakonom određenim pretpostavkama te se zaštitne mjere u određenim mogu izreći i prije pokretanja prekršajnog postupka. Jednako tako, neke od tih zaštitnih mjera mogu se izreći samostalno i bez izricanja kazne, odnosno druge prekršajne sankcije. Zaštitne mjere predviđene Zakonom su: obavezni psihosocijalni tretman; zabrana približavanja žrtvi nasilja; zabrana uznemiravanja ili uhođenja osobe izložene nasilju; udaljenje iz stana, kuće ili nekog drugog stambenog prostora; osiguranje zaštite osobe izložene nasilju; obavezno liječenje od ovisnosti i oduzimanje predmeta koji su namijenjeni ili uporabljeni u počinjenju prekršaja.

Za razliku od sudaca koji su glasovali za Odluku smatram da se pretežitim dijelom odredaba Zakona razrađuju osobna i politička prava i slobode iz 2. dijela Glave III. Ustava Republike Hrvatske. S obzirom da se zaštitnim mjerama predviđenim Zakonom može određenoj osobi nametnuti obveza psihosocijalnog tretmana, zabraniti približavanje određenoj osobi ili ju prisiliti na liječenje od ovisnosti, mislim da se tim odredbama uređuje (u smislu članka 82. stavka 2. Ustava »razrađuje«) sloboda zajamčena člankom 22. Ustava. Jednako tako, tim zaštitnim mjerama ograničava se i sloboda kretanja zajamčena člankom 32. stavkom 1. Ustava. Zaštitnom mjerom udaljenja iz stana, kuće ili nekog drugog stambenog prostora uređuje se (»razrađuje«), po mojem mišljenju, ostvarivanje Ustavom zajamčenog prava na dom iz članka 34. stavka 1. Ustava. Zaštitne mjere propisane Zakonom od posebne su važnosti i za ostvarenje ustavnog jamstva na štovanje i pravnu zaštitu osobnog i obiteljskog života, ugleda i časti (članak 35. Ustava).

Temeljem svega iznesenog smatram da je pretežni dio odredbi Zakona, po pravnoj naravi, srodniji odredbama Kaznenog zakona, za kojeg je Ustavni sud u Odluci, broj: U-I-2566/2003, U-I-2892/2003 od 27. studenoga 2003. godine (»Narodne novine«, broj 190/03) zauzeo stav da se radi o organskom zakonu, nego odredbama Obiteljskog zakona, za koji je Ustavni sud u Rješenju, broj: U-I-2694/2003 od 28. siječnja 2004. godine (»Narodne novine«, broj 20/04) ocijenio da nije organski zakon. Naime, nasuprot stavu većine, držim da se Zakonom ne uređuju obiteljski odnosi, već zaštitne mjere prisilne naravi kojima se uređuju (»razrađuju«) neka od temeljnih ljudskih prava i sloboda zajamčenih u 2. dijelu Glave III. Ustava Republike Hrvatske.

 

Zagrebu, 15. veljače 2006.

 

Sudac

Ustavnog suda Republike Hrvatske

dr. sc. Željko Potočnjak, v. r.