USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2571

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Emilija Rajić, Agata Račan, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i Milan Vuković, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom, na sjednici održanoj 3. listopada 2006. godine, donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom te se ukida članak 3. Pravilnika o izmjenama i dopuni Pravilnika o utvrđivanju mreže i kriterija o dovoljnom broju stanica za tehnički pregled vozila (»Narodne novine«, broj 146/05.).
II. Odluka će se objaviti u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Samostalni sindikat radnika tehničkih pregleda vozila u Hrvatskoj, Zagreb, Ilica 15, i AGROSERVIS STP d.o.o. Virovitica, koje zastupaju Zlatko Gregurić, Tatjana Figač-Gregurić i Hrvoje Mladinić, odvjetnici iz Bjelovara (u daljnjem tekstu: predlagatelji), podnijeli su prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Pravilnika o izmjenama i dopuni Pravilnika o utvrđivanju mreže i kriterija o dovoljnom broju stanica za tehnički pregled vozila (»Narodne novine«, broj 146/05., u daljnjem tekstu: PID Pravilnika).
2. Predlagatelji smatraju da PID Pravilnika nije u suglasnosti s odredbama članka 259. stavka 4. i članka 273. Zakona o sigurnosti prometa na cestama (»Narodne novine«, broj 105/04., u nastavku: ZSPC) te člankom 5. stavkom 1. Ustava.
Obrazlažući svoje navode, predlagatelji ističu da PID Pravilnika nije donijet u zakonom propisanom postupku budući da je donijet bez prijedloga Centra za vozila Hrvatske d.d. Zagreb kao ovlaštene stručne organizacije s javnim ovlastima tehničkih pregleda vozila, koja, sukladno članku 259. stavku 4. ZSPC, zajedno s drugom ovlaštenom stručnom organizacijom – Hrvatskim autoklubom, Zagreb, daje nadležnom ministru prijedlog za donošenje posebnog propisa u vezi poslovanja stanica za tehnički pregled vozila.
Budući da su javne ovlasti, propisane člankom 273. ZSPC, do­dijeljene istim aktom nadležnog ministarstva dvjema pravnim osobama, za predlagatelje se podrazumijeva da one te javne ovlasti izvršavaju zajednički, kao jedna stručna organizacija, jer, smatraju predlagatelji, »intencija zakonodavca sigurno nije bila ta da, u slučaju postojanja više stručnih organizacija, javnu ovlast stručne organizacije izvršavaju svaka za sebe, već da ih izvršavaju zajednički, kao jedna stručna organizacija, čime se osigurava jedinstvenost sustava tehničkih pregleda u Republici Hrvatskoj. To je, dakako, slučaj i s javnom ovlasti koja se odnosi na predlaganje općih akata koje temeljem Zakona donosi nadležni ministar.”
U dokaz zajedničkog djelovanja Centra za vozila Hrvatske i Hrvatskog autokluba u obavljanju poslova iz članka 273. ZSPC, pred­lagatelji su uz prijedloge dostavili rješenje Ministarstva unutarnjih poslova od 5. kolovoza 1993. o davanju javnih ovlasti tim pravnim osobama kao stručnim organizacijama za obavljanje poslova organiziranja i jedinstvenog provođenja tehničkih pregleda vozila, organiziranja poslova registracije vozila u stanicama za tehničke preglede vozila i izdavanja pokusnih pločica, te ugovor od 18. prosinca 1998. kojim su te pravne osobe utvrdile način i uvjete obnašanja navedenih poslova.
U odnosu na pojedine odredbe PID Pravilnika, predlagatelji su osporili njegov članak 3. smatrajući ga nesuglasnim s člankom 259. stavkom 4. ZSPC zbog prekoračenja zakonskih ovlasti od strane nadležnog ministra, što potkrjepljuju stajalištem da su osporenom odredbom »stavljeni izvan snage svi Zakonom propisani objektivni kriteriji po kojima se ocjenjuje potreban broj stanica za tehnički pregled vozila u Republici Hrvatskoj, a zamjenjuju ga subjektivni kriteriji nadležnog ministra.« To iz razloga, navode predlagatelji, što je u članku 259. stavku 4. »Zakon jasno propisao da se kriteriji o dovoljnom broju stanica za tehnički pregled utvrđuju ovisno o međusobnoj udaljenosti i kapacitetu stanica (dakle, po potpuno objektiv­nim kriterijima), a nadležnom ministru je dao ovlaštenje da pobliže razradi te kriterije, a ne da ih mijenja i stavlja izvan snage.”
Smatrajući da PID Pravilnika nije suglasan sa ZSPC, predlagatelji su ukazali i na njegovu nesuglasnost s člankom 5. stavkom 1. Ustava, te predložili pokretanje postupka i njegovo ukidanje.
Ujedno je predloženo da Sud, na temelju članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02.; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), privremeno obustavi izvršenje PID Pravilnika u cjelini, podredno članka 3., do donošenja odluke o podnijetim prijedlozima.
3. Na temelju članka 42. stavka 1. Ustavnog zakona, prijedlozi su dostavljeni Ministarstvu unutarnjih poslova, kao donositelju osporenog propisa. Ministarstvo se očitovalo o navodima predlagatelja.

Prijedlozi su djelomice osnovani.

4. Prema članku 5. stavku 1. Ustava, zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.
Kad je predmet ustavnosudske ocjene propis koji je donijet radi provedbe zakona, on mora biti u formalnom i materijalnom smislu u skladu sa zakonom na temelju kojega je donijet, a potom i s Ustavom. U postupku ocjene suglasnosti takvog propisa s Ustavom i zakonom ispituje se je li ga donijela ovlaštena osoba, zatim je li donositelj imao zakonsko ovlaštenje za njegovo donošenje (pravna osnova donošenja), te odgovara li propis po svom sadržaju onim okvirima koje mu je odredio zakon.
Odredbama Zakona o sustavu državne uprave (»Narodne novine«, broj 190/03. – pročišćeni tekst i 199/03.), propisano je da ministri donose pravilnike za provedbu zakona i drugih propisa kad su na to izrijekom ovlašteni, u granicama date ovlasti (članak 17.), te da se pravilnikom potanje razrađuju pojedine odredbe zakona radi njihove primjene (članak 18. stavak 1.).
5. PID Pravilnika donio je ministar unutarnjih poslova na temelju članka 259. stavka 4. ZSPC.
Člankom 259. stavcima 1., 3. i 4. ZSPC propisano je:

(1) Tehnički pregledi vozila obavljaju se u stanicama za tehnički pregled vozila koje za to ispunjavaju propisane uvjete i imaju ovlaštenje, a obavljaju ih ovlašteni djelatnici stručne organizacije iz članka 273. ovoga Zakona.

...

(3) Ovlaštenje iz stavka 1. ovoga članka izdaje ministarstvo nadležno za unutarnje poslove stručnoj organizaciji iz članka 273. ovoga Zakona, nakon što se prethodno utvrdi da stanica za tehnički pregled vozila ispunjava propisane uvjete.
(4) Ovlaštenje iz stavka 1. ovoga članka izdaje se sukladno posebnom propisu o mreži i kriterijima o dovoljnom broju stanica za tehnički pregled s obzirom na njihovu međusobnu udaljenost i kapacitete, što ga na prijedlog stručne organizacije iz članka 273. ovoga Zakona donosi ministar nadležan za unutarnje poslove.

...

Člankom 273. ZSPC stavkom 1. propisano je:
(1) Poslove organiziranja i jedinstvenog provođenja tehnič­kih pregleda vozila, organiziranja poslova registracije vozila u stanicama za tehničke preglede vozila i izdavanja pokusnih pločica kao javne ovlasti, obavlja stručna organizacija, koju na temelju javnog natječaja, ovlasti ministarstvo nadležno za unutarnje poslove.
6. Iz dokumentacije predmeta i odredbi mjerodavnih propisa proizlazi da donošenje posebnog propisa glede mreže i broja stanica za tehnički pregled vozila, u ovom slučaju pravilnika, nadležnom ministru predlaže ovlaštena stručna organizacija.
U postupku je utvrđeno da je PID Pravilnika donijet na prijedlog ovlaštene stručne organizacije – Hrvatskog autokluba iz Zagreba. Druga ovlaštena stručna organizacija – Centar za vozila Hrvatske, time nije onemogućena u svom pravu da, ako to i kada smatra potrebnim, predlaže nadležnom ministru donošenja propisa iz članka 259. stavka 4. ZSPC.
Ustavni sud stoga ocjenjuje da je PID Pravilnika donijet u zakonom propisanom postupku, slijedom čega je taj propis u formalnopravnom smislu u skladu sa zakonom na temelju kojega je donijet, a time i s Ustavom, pa su ti navodi predlagatelja neosnovani.
7. Prema odredbama ZSPC, tehnički pregled vozila je djelatnost od općeg interesa, koja se obavlja prema tom Zakonu i propisima koje donosi nadležni ministar na temelju zakonske ovlasti (članak 255. stavci 1. i 6.).
Pravilnik o utvrđivanju mreže i kriterija o dovoljnom broju stanica za tehnički pregled vozila (»Narodne novine«, broj 10/05.; u daljnjem tekstu: Pravilnik), poseban je propis kojega je nadležni ministar donio na temelju ovlasti propisane člankom 259. stavkom 4. ZSPC.
Predmet uređenja tog Pravilnika razvidan je iz samog naziva s tim da se mreža i kriteriji glede broja stanica za tehnički pregled vozila određuju uzimajući u obzir njihov kapacitet i međusobnu udaljenost (članak 1. Pravilnika). Mjerila za utvrđivanje kapaciteta stanica za tehnički pregled vozila propisana su člankom 2. Pravilnika, dok je međusobna udaljenost stanica za tehnički pregled vozila razrađena u članku 3. Pravilnika.
8. Člankom 3. PID Pravilnika dopunjen je Pravilnik na način da je iza članka 7. Pravilnika (kojim su utvrđeni slučajevi neprimjenjivanja članka 3. Pravilnika), dodan članak 7a., koji glasi:
Iznimno od odredaba ovog Pravilnika, ministar unutarnjih poslova može na zahtjev pravne osobe odobriti izgradnju ili otvaranje nove stanice za tehnički pregled kada utvrdi da je to potrebno radi podizanja razine kvalitete usluga obavljanja tehničkih pregleda vozila, funkcionalne povezanosti procesa rada ili otklanjanja prevlasti jednog vlasnika na stanicama za tehnički pregled u određenom mjestu ili gradu, kao i kada postoje drugi opravdani razlozi kojima se osigurava sigurnost prometa.
9. Ocjena je Ustavnog suda da je donositelj PID Pravilnika odred­bama članka 3., odnosno članka 7a. Pravilnika, prekoračio granice svojih ovlasti propisanih člankom 259. stavkom 4. ZSPC, prema kojem je nadležni ministar ovlašten donijeti propis o mreži i kriterijima na temelju kojih se treba utvrditi broj stanica za tehnič­ki pregled dovoljan za obavljanje tehničkih pregleda vozila, vodeći računa o njihovoj međusobnoj udaljenosti i kapacitetima.
Člankom 3. PID Pravilnika propisuje se ovlast nadležnog ministra da, iznimno od odredaba Pravilnika, odobri izgradnju ili otvaranje nove stanice za tehnički pregled vozila kada utvrdi da je to potrebno radi:
– podizanja razine kvalitete usluga obavljanja tehničkih pregleda vozila,
– funkcionalne povezanosti procesa rada,
– otklanjanja prevlasti jednog vlasnika na stanicama za tehnič­ki pregled u određenom mjestu ili gradu, te
– kada postoje drugi opravdani razlozi kojima se osigurava sigurnost prometa.
Pravilnik ima zakonom određen sadržaj, koji se mora uvažavati i u slučaju donošenja njegovih izmjena i dopuna.
Prema ocjeni Ustavnog suda, ministar je prekoračio granice ovlasti koje mu je dao zakonodavac, a koje se moraju ograničiti na propisivanje mreže i kriterija o dovoljnom broju stanica za tehnički pregled, uz uvažavanje međusobne udaljenosti stanica i njihovog kapaciteta.
S obzirom da je odredbama članka 3. PID Pravilnika, odnosno članka 7a. Pravilnika, donositelj proširio svoju nadležnost dajući si ovlasti koje prelaze sadržajni okvir tog Pravilnika, određen člankom 259. stavkom 4. ZSPC, prekoračene su granice njegovih zakonom propisanih ovlasti.
Slijedom navedenog, a sukladno odredbi članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u izreci (točka I.).
10. Donošenjem odluke, kao u izreci, prestale su postojati pret­postavke za primjenu članka 45. Ustavnog zakona.
11. Objava ove odluke u »Narodnim novinama« (točka II. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-16/2006 U-II-486/2006
Zagreb, 3. listopada 2006.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
dr. sc. Petar Klarić, v. r.

IZDVOJENO MIŠLJENJE

u odnosu na izreku i obrazloženje odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-II-16/2006, U-II-486/2006 od 3. listopada 2006. godine
 

Mišljenja sam da je u konkretnoj ustavnosudskoj odluci pogreš­na izreka kao i stajališta iznesena u obrazloženju odluke u točkama 6. i 7. iz sljedećih razloga:
1. U ustavnosudskom postupku ocjene suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom, koji je donesen radi provedbe zakona, provjerava se formalno pravna i materijalno pravna suglasnost sa zakonom na temelju kojega je donesen, a potom i suglasnost s Ustavom.
U konkretnom ovosudskom postupku mjerodavne su odredbe:
– članak 5. Ustava, koji glasi:
»U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom. Svatko je dužan držati se Ustava i zakona i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske.«
– članak 259. stavak 4. i članak 273. stavak 1. Zakona o sigurnosti prometa na cestama (»Narodne novine« broj 105/04.; u daljnjem tekstu ZSPC)
– članak 17. i članak 18. stavak 1. Zakona o sustavu državne Uprave (»Narodne novine« broj 109/03. – pročišćeni tekst, 199/03.).
Tekst mjerodavnih odredbi citiran je u točki 5. obrazloženja, pa je ovdje ispušten kao nepotreban.
Predmet ocjene bio je Pravilnik o izmjenama i dopuni Pravilnika o utvrđivanju mreže i kriterija o dovoljnom broju stanica za tehnički pregled vozila (»Narodne novine« broj 146/05.; u daljnjem tekstu: PID Pravilnika).
2. Smatrajući da PID Pravilnika nije suglasan s mjerodavnim odredbama ZSPC, predlagatelji su ukazali na njegovu nesuglasnost s člankom 5. stavkom 1. Ustava, predložili pokretanje postupka i njegovo ukidanje. Obrazloženja navoda predlagatelja u bitnom su sadržana u točki 2. obrazloženja odluke.
3. Osporeni PID Pravilnika ministar unutarnjih poslova donio je pozivom na članak 259. stavak 4. ZSPC. Poseban propis o mreži i kriterijima o dovoljnom broju stanica za tehnički pregled vozila (u konkretnom slučaju osporeni PID Pravilnika) donosi ministar nadležan za unutarnje poslove na prijedlog stručne organizacije iz članka 273. stavka 1. ZSPC.
U ustavnosudskom postupku trebalo je odgovoriti na pitanja koja je stručna organizacija iz članka 273. stavka 1. ZSPC ovlaštena za podnošenje prijedloga. Odgovor na to pitanje proizlazi iz rješenja nadležnog ministarstva koje je javne ovlasti na temelju javnog natječaja jedinstvenim rješenjem i obrazloženjem dodijelio Hrvatskom autoklubu iz Zagreba i Centru za vozila Hrvatske iz Zagreba. Te pravne osobe stekle su istovrsni nepodijeljeni pravni položaj ovlaštene stručne organizacije u smislu članka 273. stavka 1. ZSPC, a time i pravo i obvezu zajedničkog predlaganja nadležnom ministru donošenje propisa iz članka 259. stavka 4. ZSPC, koje je pravo izrijekom propisano tom zakonskom odredbom (u konkretnom slučaju osporenog PID Pravilnika). Način obavljanja zajedničke ovlasti, tijela i postupak usuglašavanja stavova, ovlaštene stručne organizacije uredile su ugovorom.
Prema odredbama ZSPC tehnički pregled vozila je djelatnost od općeg interesa, koja se obavlja prema tom zakonu i propisima koje donosi nadležni ministar na temelju zakonske ovlasti (članak 255. stavci 1. i 6. ZPSC).
Obzirom na činjenicu da javne ovlasti u vezi tehničkih pregleda za jedinstveno područje Republike Hrvatske imaju dvije stručne organizacije, jedino je ispravna, objektivna i ciljna (teleološka) interpretacija odredbe članka 273. stavka 1. ZSPC iz koje proizlazi da te dvije stručne organizacije zajednički podnose prijedlog nadležnom ministru za donošenje propisa iz područja za koje im je i zajednički dodijeljena javna ovlast. Ovakvo tumačenje zakonske odredbe jedino je moguće obzirom na prirodu ovlasti i jedinstveno normiranje djelatnosti od općeg interesa za Republiku Hrvatsku. U prilog ovom tumačenju stoji i činjenica da se osporenim PID Pravilnika mijenja i dopunjava Pravilnik (»Narodne novine« broj 10/05.) koji je donesen na zakonit način i to tako da je donesen na prijedlog obje struč­ne organizacije iz članka 273. stavka 1. ZSPC. Suvišno je posebno objašnjavati pravilo da se izmjene i dopune donose na način i po postupku po kojem je donesen propis.
4. Kako je u postupku utvrđeno da je osporeni PID Pravilnika donesen samo na prijedlog jedne od dvije ovlaštene stručne organizacije, mišljenja sam da je Ustavni sud morao ocijeniti da osporeni PID pravilnika nije donesen u zakonom propisanom postupku, slijedom čega taj propis u formalno pravnom smislu nije u skladu sa zakonom na temelju kojeg je donesen, a time je protivan članku 5. Ustava Republike Hrvatske. Slijedom takvog utvrđenja, osporeni PID Pravilnika Ustavni sud trebao je ukinuti u cijelosti.

Sutkinja
Emilija Rajić, v. r.