USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

3071

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i Milan Vuković, u povodu prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 22. studenoga 2006., donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 6. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika (»Narodne novine«, broj 25/00.) te se taj članak ukida u dijelu koji se odnosi na članak 13b. Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika (»Narodne novine«, broj 101/98., 135/98. i 105/99.).
II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Marijan Ruždjak, odvjetnik iz Zagreba, podnio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 6. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika (»Narodne novine«, broj 25/00., u daljnjem tekstu: ZID ZOPDD), u dijelu koji se odnosi na članak 13b. Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika (»Narodne novine«, broj 101/98., 135/98. i 105/99., u daljnjem tekstu: ZOPDD).
Člankom 6. ZID ZOPDD propisano je da se iza članka 13. ZOPDD dodaju članci 13a. i 13b.
Osporeni članak 13b. glasi:
Plaće, odnosno naknade članova uprava trgovačkih društava, ravnatelja i drugih voditelja ustanova, te njima odgovarajućih organa (tijela) drugih pravnih osoba, u kojima država ima većinski udjel, odnosno paket dionica, ili koje su u pretežitom vlasništvu države, ili kojih je osnivač država, utvrdit će se prema odredbi članka 12. ovoga Zakona, s time da ne mogu biti više od primjenom ove odredbe utvrđenih plaća ministara.
Vlada Republike Hrvatske će u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona odrediti koeficijente za utvrđivanje plaća u određenim vrstama pravnih osoba iz stavka 1. ovog članka.
Skupštine, nadzorni odbori i uprave trgovačkih društava, upravna vijeća ili njima odgovarajući kolegijalni organi ustanova i njihovi ravnatelji, te odgovarajući organi drugih pravnih osoba dužni su u roku od 30 dana od dana kada Vlada odredi koeficijente za utvrđivanje plaća sukladno odredbi stavka 2. ovog članka, izmijeniti postojeće ugovore ili rješenja o plaćama osoba iz stavka 1. ovog članka.
2. Predlagatelj smatra da odredbe članka 13b. ZOPDD nisu suglasne s člankom 5. stavkom 1. Ustava, prema kojemu u Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, zatim s člankom 14. stavkom 2. Ustava, koji jamči jednakost svih pred zakonom, kao niti s člankom 49. stavcima 1. i 2. Ustava, prema kojima su poduzetnička i tržišna sloboda temelj gospodarskog ustroja Republike Hrvatske, time da država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu.
Svoje stajalište predlagatelj obrazlaže pravnim položajem Republike Hrvatske u slučajevima kad je, kao većinski vlasnik ili osnivač trgovačkog društva, sudionik u gospodarskim odnosima. U tim odnosima ne može nastupati s pozicije države, odnosno vlasti, već se u pravnom prometu mora ponašati kao i svaki drugi poduzetnik. To znači da mora poštivati načela Zakona o trgovačkim društvima (»Narodne novine«, broj 111/93., 34/99., 52/00. i 118/03, u daljnjem tekstu: ZTD) te njegove odredbe koje uređuju položaj uprave trgovačkog društva.
Predlagatelj je istaknuo i nesuglasnost osporene odredbe s člankom 247. ZTD, kojim su propisana načela za primanja članova uprave trgovačkih društava. Prema mišljenju predlagatelja, određivanjem plaća, na način propisan osporenom odredbom, »radnopravni položaj« članova uprave trgovačkih društava, koja se nalaze u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu države, razlikuje se od položaja članova uprava ostalih trgovačkih društava, što je, navodi predlagatelj, protivno načelu jednakosti.
Stoga se predlaže pokretanje postupka i ukidanje članka 6. ZID ZOPDD, u dijelu koji se odnosi na članak 13b. ZOPDD.
Prijedlogom je, također, predloženo izdavanje privremene mjere radi obustave od izvršenja osporene odredbe do donošenja konačne odluke, što se obrazlaže opasnošću od nastanka štete zbog obveze mijenjanja ugovora članova uprave navedenih pravnih osoba.
3. Vlada Republike Hrvatske očitovala se na navode predlagatelja.

Prijedlog je osnovan.

4. Člankom 5. stavkom 1. Ustava propisano je:
U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.
Člankom 14. stavkom 2. Ustava propisano je:

Svi su pred zakonom jednaki.

Člankom 49. stavcima 1. i 2. Ustava propisano je:
Poduzetnička i tržišna sloboda temelj su gospodarskog ustroja Republike Hrvatske.
Država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu. (...)
Člankom 50. stavkom 2. Ustava propisano je:
Poduzetnička se sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.
5. Uređujući gospodarske odnose u Republici Hrvatskoj propisivanjem organizacijskih oblika i pravnog položaja pravnih subjekata koji u gospodarskim odnosima sudjeluju kao poduzetnici, država to čini kao nositeljica vlasti i djeluje putem akata vlasti, koristeći svoje zakonodavne ovlasti. U skladu s tim položajem, država stvara pretpostavke za ispunjenje obveze koju ima prema odredbama članka 49. stavaka 1. i 2. Ustava, a to je da jamstvom poduzetničke i tržišne slobode, odnosno osiguravanjem svim poduzetnicima jednakog pravnog položaja na tržištu, stvara temelje gospodarskog ustroja Republike Hrvatske.
Kad država sudjeluje u gospodarskim odnosima kao većinski vlasnik ili osnivač neke pravne osobe, ona nema ovlasti djelovati kao zakonodavac, već u tim gospodarskim odnosima ima jednak pravni položaj kao i drugi poduzetnici.
Ustavni sud, stoga, ocjenjuje da u slučaju pravnih osoba navedenih u osporenom članku 13b. ZOPDD, u kojima država ima većinska vlasnička prava ili je njihov osnivač, država ima položaj poduzetnika, što znači da svoja poduzetnička prava i interese ostvaruje sukladno mjerodavnom zakonu, kojim su uređena prava i obveze tih pravnih subjekata. Nadležnost i ovlasti uprave trgovačkog društva te prava članova uprave trgovačkog društva, uključivo i mjerila za određivanje njihovih primanja, propisani su ZTD i statutom društva.
Država, kao poduzetnik, je tada podvrgnuta ograničenjima svojih poduzetničkih prava i sloboda na način i pod uvjetima koji su propisani člankom 50. stavkom 2. Ustava.
6. U konkretnom slučaju, ustavnopravno je prijeporno da je država u pravnim osobama (trgovačkim društvima, ustanovama) u kojima ima većinski udjel ili broj dionica, odnosno koje su u njenom pretežitom vlasništvu ili je njihov osnivač, koje, dakle, u gospodarskim odnosima imaju pravni položaj poduzetnika, dopunom osporenog Zakona propisala mjerila za određivanje plaća članova njihovih uprava, koristeći svoje ovlasti kao nositeljica zakonodavne vlasti.
Ocjena je Ustavnog suda da su time nadležnim tijelima tih pravnih osoba oduzeta prava, glede određivanja plaća, koja imaju prema mjerodavnom propisu, čime su članovi uprava stavljeni u drugačiji pravni položaj u odnosu na članove uprava onih trgovačkih društava, odnosno ustanova čije plaće se utvrđuju putem upravljačkih mehanizama unutar samog trgovačkog društva, odnosno ustanove, što nije u skladu s Ustavom zajamčenom jednakošću svih pred zakonom.
Stoga, zakonodavna intervencija države u uređenje pitanja iz područja upravljanja i uređenja unutarnjih odnosa u pravnim osobama u kojima država ima vlasnička ili osnivačka prava, u kojima, dakle, država ima pravni položaj poduzetnika, ima za posljedicu neustavnost takvih zakonskih odredaba.
7. Ocjenjujući da zbog navedenog osporena odredba članka 13b. ZOPDD nije suglasna odredbama Ustava, Ustavni sud je, na temelju odredbe članka 128. alineje 1. Ustava Republike Hrvatske te članka 43. stavka 1. i članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), donio odluku kao u točki I. izreke.
8. Budući da je Ustavni sud odlučio o prijedlogu predlagatelja, glede suglasnosti osporene zakonske odredbe s Ustavom, nema pret­postavki za privremenu obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji, koje se poduzimaju na osnovi te odredbe.
9. Ustavni sud ujedno napominje da u ovom postupku nisu razmatrani navodi predlagatelja, kojima ističe nesuglasnost osporene zakonske odredbe s člankom 247. ZTD, s obzirom da Ustavni sud nije nadležan ocjenjivati međusobnu neusklađenost dvaju zakona, već samo njihovu suglasnost s Ustavom.
Također se navodi da je Sud, donoseći ovu odluku, imao u vidu i činjenicu da se osporena zakonska odredba nalazi u propisu kojim se uređuju obveze i prava državnih dužnosnika. Naime, osporena odredba uređuje plaće i naknade »članova uprava trgovačkih društava, ravnatelja ili drugih voditelja ustanova i njima odgovarajućih tijela drugih pravnih osoba« te se ne odnosi na državne dužnosnike.
10. Odluka o objavi (točka II. izreke) temelji se na odredbi članka 29. stavka 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-928/2000
Zagreb, 22. studenoga 2006.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
dr. sc. Petar Klarić, v. r.

* * *

Na temelju članka 27. stavka 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) pisano obrazlažemo

IZDVOJENO MIŠLJENJE

UZ ODLUKU, BROJ: U-I-928/2000 OD 22. STUDENOGA 2006.

Protivimo se izreci i obrazloženju odluke, broj: U-I-928/2000 donesene na Sjednici Ustavnog suda 22. studenoga 2006. (u daljnjem tekstu: Odluka) iz sljedećih razloga:
1. Ukinuti članak 6. (13b.) Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika (»Narodne novine«, broj 101/98., 135/98., 105/99., 25/00. glasi:
Plaće, odnosno naknade članova uprava trgovačkih društava, ravnatelja i drugih voditelja ustanova, te njima odgovarajućih organa (tijela) drugih pravnih osoba, u kojima država ima većinski udjel, odnosno paket dionica, ili koje su u pretežitom vlasništvu države, ili kojih je osnivač država, utvrdit će se prema odredbi članka 12. ovoga Zakona, s time da ne mogu biti više od primjenom ove odredbe utvrđenih plaća ministara.
Vlada Republike Hrvatske će u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona odrediti koeficijente za utvrđivanje plaća u određenim vrstama pravnih osoba iz stavka 1. ovog članka.
Skupštine, nadzorni odbori i uprave trgovačkih društava, upravna vijeća ili njima odgovarajući kolegijalni organi ustanova i njihovi ravnatelji, te odgovarajući organi drugih pravnih osoba dužni su u roku od 30 dana od dana kada Vlada odredi koeficijente za utvrđivanje plaća sukladno odredbi stavka 2. ovog članka, izmijeniti postojeće ugovore ili rješenja o plaćama osoba iz stavka 1. ovog članka.
Normativni sadržaj ukinutog članka odnosi se na plaće članovima uprave trgovačkih društava, ravnatelju i drugim voditeljima ustanove te njima odgovarajućih tijela u pravnim osobama, čiji je osnivač država ili u kojima država ima većinski udjel/paket dionica sukladno Zakonu o trgovačkim društvima (»Narodne novine«, broj 111/93. (...) i 118/03.) i Zakonu o ustanovama (»Narodne novine«, broj 76/93., 29/97. i 47/99.).
U točki 5. i 6. obrazloženja Odluke navedeno je:
(...)»Ustavni sud, stoga, ocjenjuje da u slučaju pravnih osoba navedenih u osporenom članku 13b. ZOPDD, u kojima država ima većinska vlasnička prava ili je njihov osnivač, država ima položaj poduzetnika, što znači da svoja poduzetnička prava i interese ostvaruje sukladno mjerodavnom zakonu, kojim su uređena prava i obveze tih pravnih subjekata. Nadležnost i ovlasti uprave trgovačkog društva te prava članova uprave trgovačkog društva, uključivo i mjerila za određivanje njihovih primanja, propisani su ZTD i statutom društva.
Država, kao poduzetnik, je tada podvrgnuta ograničenjima svojih poduzetničkih prava i sloboda na način i pod uvjetima koji su propisani člankom 50. stavkom 2. Ustava.«
(...)»Stoga, zakonodavna intervencija države u uređenje pitanja iz područja upravljanja i uređenja unutarnjih odnosa u pravnim osobama u kojima država ima vlasnička ili osnivačka prava, u kojima, dakle, država ima pravni položaj poduzetnika, ima za posljedicu neustavnost takvih zakonskih odredaba.«
2. Nasuprot stajalištu izraženom u obrazloženju Odluke mišljenja smo da nema ustavnopravno prihvatljivih razloga za utvrđivanje neustavnosti ukinutog članka.
Obrazloženje Odluke ne sadrži ustavnopravne razloge na kojima se temelji podvrgavanje testu ustavnosti ukinuti članak s aspekta ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenih člankom 14. stavkom 2., 49. stavcima 1. i 2. i 50. stavkom 2. Ustava, koji su navedeni u točki 4. obrazloženja Odluke.
2.1. Zahtjev članka 14. stavka 2. Ustava je jednak položaj pred zakonom, u konkretnom slučaju zakonodavac je u svim pravnim osobama na koje se odnosi ukinuti članak stavio u isti položaj u pogledu tijela koja odlučuju o plaćama i iznosa tih plaća.
2.2. Nema sumnje da država kao poduzetnik mora imati jednaki pravni položaj kao i svi drugi poduzetnici u okviru poduzetničkih i tržišnih sloboda uređenih Ustavom (članak 49. stavak 1.), te da sloboda poduzetništva razumijeva i određivanja visine plaće zaposlenicima (članovima uprave) na temelju ugovora o radu sukladno Zakonu o radu, ali i primanja na temelju posebnih ugovora ako članovi uprave nisu u radnom odnosu s poslodavcem.
Ustavnopravno neprihvatljivo je Republiku Hrvatsku (država) (članak 1. Ustava) koja ima svojstvo pravne osobe poistovjećivati s Hrvatskim saborom koji je predstavničko tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti u Republici Hrvatskoj (članak 70. Ustava). Republika Hrvatska kao pravna osoba (samostalno ili zajedno s drugim osnivačima pravnih osoba) u poduzetničkom pothvatu djeluje iure gestionis, i ima u pravnim odnosima jednak položaj kao i druge pravne ali i fizičke osobe koje su osnivači pravnih osoba.
Hrvatski sabor – zakonodavac kao tijelo državne vlasti ovlašten je iznimno ograničiti poduzetničke slobode. Prema članku 50. stavku 2. Ustava poduzetnička se sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.
Podrazumijeva se da interes Republike Hrvatske u smislu članka 50. stavka 2. Ustava nije onaj interes koji Republika Hrvatska ima kao nositeljica osnivačkih prava (i vlasničkih prava) pravnih osoba (trgovačko društvo, ustanova).
Zakonom propisano ograničenje, a što osporena odredba jest u postupku apstraktne kontrole zakona mora se stoga podvrgnuti testu ustavnosti s aspekta članka 16. Ustava koji glasi:
Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.
Svako ograničenje sloboda ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.
Zakonom propisano ograničenje mora se zasnivati na Ustavu i mora biti razmjerno cilju i svrsi koja se zakonom želi postići (o tome postoji ustaljena ustavnosudska praksa).
Zašto ograničenje nije razmjerno cilju i svrsi koji je zakonodavac želio postići u smislu članka 16. Ustava nije obrazloženo, već se navodi »Država, kao poduzetnik, je tada podvrgnuta ograničenjima svojih poduzetničkih prava i sloboda na način i pod uvjetima koji su propisani člankom 50. stavkom 2. Ustava«.
3. Iz obrazloženja Odluke proizlazi da Ustavni sud svoje stajalište temelji na činjenici da su odredbama Zakona o trgovačkim društvima propisana tijela nadležna za određivanje plaće, pa uređivanje tog pitanja posebnim zakonom (lex specialis) ima za posljedicu neustavnost.
Hrvatski sabor nadležan je temeljem Ustava uređivati gospodarske, pravne i političkih odnose (članak 2. stavak 4. Ustava) pri tome zakoni kojima uređuje te odnose moraju udovoljavati zahtjevima Ustava koji se odnose na vladavinu prava. Zakonodavac je ovlašten zakonom urediti i pravne odnose koji su već zakonom uređeni ako za takvo uređenje postoje ustavnopravno prihvatljivi razlozi. Pravno načelo kasniji zakon ali i pravno načelo posebni zakon (lex specialis) u odnosu na opći zakon (lex generalis) može biti predmetom apstraktne kontrole u slučaju neustavnosti posebnog zakona (materijalna/formalna neustavnost), pri tome nije mjerodavna činjenica da je to pitanje već uređeno zakonom.
Činjenica što je ukinuti članak sistematiziran u posebnom zakonu (lex specialis) u odnosu na opći zakon (Zakon o trgovačkim društvima) nije ustavnopravno relevantna.
4. Obrazloženje odluke Ustavnog suda mora sadržavati razloge na kojem se temelji stajalište o neustavnosti zakona ili pojedine odredbe zakona, te mora biti jasno na kojim načelima i odredbama Ustava se temelji ustavna interpretacija.
U obrazloženju Odluke uočava se odsustvo kriterija za razgraničenje načela ustavnosti (zakon mora biti u skladu s Ustavom) i načela svrsishodnosti koje nije niti može biti predmetom ocjene u postupku apstraktne kontrole zakona. To je posebno vidljivo u točki 5. obrazloženja Odluke jer se poziva na Zakon o trgovačkim društvima, a u točki 9. navodi »(...)Sud, donoseći ovu odluku ima u vidu i činjenicu da se osporena zakonska odredba nalazi u propisu kojima se uređuju prava i obveze državnih dužnosnika. (...), te se ne odnosi na državne dužnosnike.«

---------

Slijedom svega izloženog mišljenja smo da u konkretnom slučaju Ustavni sud nije postupao u granicama ovlasti u smislu članka 128. alineje 1. Ustava, već je postupio kao zakonodavac.

30. studenoga 2006.
 

Sutkinja
Agata Račan, v. r.

Sudac
dr. sc. Smiljko Sokol, v. r.