USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

187

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i Milan Vuković, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 6. prosinca 2006. godine, donio je

ODLUKU

Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukida članak 4. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pravima bivših političkih zatvorenika (»Narodne novine« broj 109/01.).

i

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pravima bivših političkih zatvorenika (»Narodne novine« broj 109/01.), niti Zakona u cijelosti.
II. Odluka i rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pravima bivših političkih zatvorenika (»Narodne novine« broj 109/01.; u daljnjem tekstu: ZID ZPBPZ iz 2001.) podnijeli su Hrvatsko društvo političkih zatvorenika, Zagreb, koje zastupa Jure Knezović, predsjednik (predmet broj: U-I-2510/2001) i Hrvatsko društvo političkih zatvorenika, Podružnica u Splitu, koje zastupa Nikola Pensa, predsjednik (predmet broj: U-I-64/2002). Oba predlagatelja osporavaju suglasnost ZID ZPBPZ-a iz 2001. s Ustavom u cijelosti.
Mijo Markovac iz Valpova (predmet broj: U-I-1823/2004) osporava suglasnost s Ustavom članka 2. ZID ZPBPZ-a iz 2001., Đurđa Abramović iz Crnog Luga (predmet broj: U-I-99/2004) osporava suglasnost s Ustavom članka 4. ZID ZPBPZ-a iz 2001., a Jasna Jurašinović iz Siska (predmet broj: U-I-166/2002), Ivanka Bazić iz Zaprešića, koju zastupa punomoćnica Vesna Jurički-Milaković, odvjetnica iz Zagreba (predmet broj: U-I-2244/2002) i Marina Radović iz Ćilipa (predmet broj: U-I-4102/2005) osporavaju suglasnost s Ustavom članaka 2. i 4. ZID ZPBPZ-a iz 2001.
2. ZID ZPBPZ-a iz 2001. glasi:

Članak 1.

U Zakonu o pravima bivših političkih zatvorenika (»Narodne novine«, br. 34/95. – pročišćeni tekst i 164/98.), u članku 2. stavak 5. briše se.

Članak 2.

Članak 5. mijenja se i glasi:
»Osoba iz članka 2. ovoga Zakona ima pravo na naknadu za svaki dan proveden u zatvoru ili pritvoru u visini od 54 kune.
Ako je osoba iz članka 2. ovoga Zakona umrla, pravo na naknadu ima bračni drug.
Naknada iz stavka 1. ovoga članka isplaćuje se u obrocima od 1/4 (25%) od ukupnog iznosa prema mjerilima što će ih za svaku godinu posebno utvrditi stalno radno tijelo Vlade Republike Hrvatske utvrđeno u članku 11. ovoga Zakona, a ovisno o osiguranim sredstvima u državnom proračunu.
Osobi iz članka 2. ovoga Zakona kojoj je isplaćena akontacija naknade, isplatit će se razlika do iznosa utvrđenog u stavku 1. ovoga članka.«

Članak 3.

U članku 6. riječi: »31. siječnja 1999.« zamjenjuju se riječima: »31. siječnja 2002.«

Članak 4.

Postupci po zahtjevima za ostvarivanje prava utvrđenih Zakonom o pravima bivših političkih zatvorenika (»Narodne novine«, br. 34/95. – pročišćeni tekst i 164/98.), podnijetim do dana stupanja na snagu ovoga Zakona, dovršit će se po odredbama ovoga Zakona.

Članak 5.

Ovlašćuje se Odbor za zakonodavstvo Hrvatskoga sabora da utvrdi i izda pročišćeni tekst Zakona o pravima bivših političkih zatvorenika.

Članak 6.

Ovaj Zakon stupa na snagu osmoga dana od dana objave u »Narodnim novinama«.
3. Predlagatelji smatraju da su osporene zakonske odredbe, kao i ZID ZPBPZ iz 2001. u cijelosti, u nesuglasnosti s člancima 3., 5. stavkom 2., 14. stavkom 2., 16., 25. stavkom 4., 26., 48. stavkom 1. i 89. stavcima 4. i 5. Ustava Republike Hrvatske.
Obrazlažući prijedloge, predlagatelji u bitnom ističu da je osporeni ZID ZPBPZ iz 2001. u cijelosti retroaktivan, da su osporenim zakonskim odredbama nekim kategorijama osoba ukinuta stečena prava, da su u nejednak položaj stavljene osobe koje su pravo na naknadu ostvarile prema prijašnjim propisima i osobe o čijim zahtjevima (koji su bili dopušteni po ranije važećim propisima) do dana stupanja na snagu osporenog ZID ZPBPZ-a iz 2001. nadležna tijela nisu donijela odluku, te osobe koje tek trebaju podnijeti zahtjev za naknadu. Pored toga ističu da se osporenim zakonskim odredbama dospjele obveze pretvaraju u obveze s neodređenim rokom dospijeća. Stoga predlagatelji smatraju da osporene odredbe, kao i cijeli ZID ZPBPZ-a iz 2001., dovode do pravne nesigurnosti, te predlažu ukidanje cijelog ZID ZPBPZ-a iz 2001., odnosno pojedinih njegovih odredaba.
4. Na temelju članaka 25. i 42. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), od Hrvatskog sabora, Vlade Republike Hrvatske, Ministarstva pravosuđa, uprave i lokalne samouprave i Ministarstva obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti zatraženo je očitovanje o prijedlozima. Hrvatski sabor nije Sudu dostavio očitovanje, dok su Vlada Republike Hrvatske i nadležna ministarstva dostavili svoja očitovanja.

Prijedlozi su djelomično osnovani.

5. Neposredno mjerodavne za ocjenu suglasnosti osporenog ZID ZPBPZ-a iz 2001. s Ustavom su odredbe članka 3. i članka 14. stavka 2. Ustava.
Odredbom članka 3. Ustava vladavina prava ustanovljena je kao najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske.
Odredbom članka 14. stavka 2. Ustava jamči se jednakost svih pred zakonom.
6. Sabor Republike Hrvatske donio je Zakon o pravima bivših političkih zatvorenika (»Narodne novine« broj 34/91., 76/93., 52/94., 34/95. – pročišćeni tekst, 164/98., 109/01.; u daljnjem tekstu: ZPBPZ) na sjednicama Vijeća udruženog rada 26. lipnja 1991., Vijeća općina 26. lipnja 1991. i Društveno-političkog vijeća 26. lipnja 1991. godine. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 34 od 16. srpnja 1991., a stupio je na snagu osmog dana od dana objave, to jest 24. srpnja 1991. godine.
ZPBPZ se dosada mijenjao i/ili dopunjavao četiri (4) puta, pa se do donošenja ove odluke i rješenja može govoriti o pet (5) različitih zakonodavnih razdoblja njegova važenja. To su:
1. zakonodavno razdoblje 1991. – 1993.: ZPBPZ je prvi put izmijenjen Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o pravima bivših političkih zatvorenika, koji je donio Zastupnički dom Sabora Republike Hrvatske na sjednici održanoj 30. srpnja 1993. godine (»Narodne novine« broj 76 od 16. kolovoza 1993.; u daljnjem tekstu: ZID ZPBPZ iz 1993.). ZID ZPBPZ iz 1993. stupio je na snagu danom objave, to jest 16. kolovoza 1993. godine;
2. zakonodavno razdoblje 1993. – 1994.: ZPBPZ dopunjen je Zakonom o dopunama Zakona o pravima bivših političkih zatvorenika, koji je donio Zastupnički dom Sabora Republike Hrvatske na sjednici održanoj 28. lipnja 1994. godine (»Narodne novine« broj 52 od 7. srpnja 1994.; u daljnjem tekstu: ZD ZPBPZ iz 1994.). ZD ZPBPZ je stupio na snagu danom objave, to jest 7. srpnja 1994. godine;
3. zakonodavno razdoblje 1994. – 1998.: ZPBPZ iznova je izmijenjen i dopunjen Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o pravima bivših političkih zatvorenika, koji je donio Zastupnički dom Hrvatskoga državnog sabora na sjednici održanoj 18. prosinca 1998. godine (»Narodne novine« broj 164 od 28. prosinca 1998.; u daljnjem tekstu: ZID ZPBPZ iz 1998.). Taj je zakon stupio na snagu danom objave, to jest 28. prosinca 1998. godine, osim članka 1. tog zakona koji je stupio na snagu 1. siječnja 1999. godine.
4. zakonodavno razdoblje 1998. – 2001.: ZPBPZ iznova je izmijenjen i dopunjen Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o pravima bivših političkih zatvorenika, koji je donio Hrvatski sabor na sjednici održanoj 29. studenoga 2001. godine (»Narodne novine« broj 109 od 11. prosinca 2001.). ZID ZPBPZ iz 2001. stupio je na snagu osmog dana od dana objave, to jest 19. prosinca 2001. godine.
Nakon stupanja na snagu ZID ZPBPZ-a iz 2001. godine nastupilo je 5. zakonodavno razdoblje, koje traje i danas, a koje je predmet ovog ustavnosudskog postupka. U ovom ustavnosudskom postupku ocjenjuje se osnovanost za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 2. i članka 4. ZID ZPBPZ-a iz 2001. na temelju i u okviru prijedloga navedenih u točkama 1. i 3. obrazloženja ove odluke i rješenja.
Ustavni sud na kraju ovog prikaza smatra potrebnim napomenuti da je na temelju članka 64. alineje 7. Poslovnika Zastupničkog doma Sabora Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 59/92. i 89/92.), Odbor za zakonodavstvo Zastupničkog doma Sabora Repub­like Hrvatske na sjednici održanoj 27. travnja 1995. godine utvrdio pročišćeni tekst ZPBPZ-a koji je obuhvatio ZPBPZ, ZID ZPBPZ-a iz 1993. i ZD ZPBPZ-a iz 1994. godine. Zbog opsežnih izmjena ZPBPZ-iz 1998. i 2001. godine, zakonodavac je u članku 5. ZID ZPBPZ-a iz 2001. godine ovlastio Odbor za zakonodavstvo Hrvatskoga sabora da utvrdi i izda (novi) pročišćeni tekst ZPBPZ-a. Do donošenja ove odluke i rješenja novi pročišćeni tekst ZPBPZ-a nije izdan.
U točki 7. obrazloženja prikazuju se konkretne zakonske promjene u svakom pojedinom zakonodavnom razdoblju radi dobivanja cjelovitog uvida u dosadašnje uređenje prava bivših političkih zatvorenika i drugih adresata ZPBPZ-a.
7. ZPBPZ je u pojedinim zakonodavnim razdobljima priznavao bivšim političkim zatvorenicima i određenim skupinama osoba vezanim uz bivše političke zatvorenike različita prava.
U 1. zakonodavnom razdoblju od 1991. do 1993. bila su priznata sljedeća prava:
a) prava iz mirovinskog i invalidskog osiguranja, i to bivšem političkom zatvoreniku i članovima njegove obitelji u slučaju da je on umro prije podnošenja zahtjeva za priznanje prava iz mirovinsko-invalidskog osiguranja, i
b) pravo na naknadu štete prema općim propisima obveznog prava, i to bivšem političkom zatvoreniku i materijalne i nematerijalne štete, a članovima njegove obitelji, u slučaju da je on umro prije podnošenja zahtjeva za priznanje naknade štete, priznavalo se samo pravo na naknadu materijalne, ali ne i nematerijalne štete.
Zahtjev za priznavanje prava iz ZPBPZ-a ovlašteni adresat bio je dužan podnijeti u roku od 2 godine od dana njegova stupanja na snagu, to jest do 24. srpnja 1993. godine (članak 6. ZPBPZ-a).
U 2. i 3. zakonodavnom razdoblju od 1993. do 1998. bila su priznata, osim prethodnih prava, još i sljedeća prava:
a) prava iz rada i po osnovi rada, i to samo bivšem političkom zatvoreniku na način da mu se mirovinski staž kao staž osiguranja priznaje i kao radni staž za ostvarivanje prava iz rada i po osnovi rada.
Zahtjev za priznavanje prava iz ZPBPZ-a ovlašteni adresat bio je dužan podnijeti u roku od 4 godine od dana njegova stupanja na snagu, to jest do 16. kolovoza 1997. godine (izmjena članka 6. ZPBPZ-a kojom se produžio rok za podnošenje zahtjeva).
U odnosu na ZPBPZ iz 1991., ZID ZPBPZ iz 1993. i ZD ZPBPZ iz 1994. važno je napomenuti da je Ustavni sud proveo dva postupka u kojima je donio rješenja o neprihvaćanju prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom pojedinih njihovih odredbi, i to:
– rješenje broj: U-III-418/1993 od 17. listopada 1994. (»Narodne novine« broj 76/94., 84/94. – ispr.), kojim nije prihvaćen prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 2. stavka 1. ZPBPZ-a, uključujući njegove izmjene i dopune iz 1993. i 1994.;
– rješenje broj: U-I-755/1996 od 23. prosinca 1998. (neobjavljeno), kojim nije prihvaćen prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 5. stavka 2. ZPBPZ-a, uključujući njegove izmjene i dopune iz 1993. i 1994.
U 4. zakonodavnom razdoblju od 1998. do 2001. bitno su izmijenjena dotada priznata prava na sljedeći način:
a) prava iz mirovinskog i invalidskog osiguranja i dalje su ostala priznata istom krugu adresata, ali je njihov obračun i način ostvarivanja bitno izmijenjen;
b) prava iz rada i po osnovi rada i dalje su ostala priznata istom krugu adresata u neizmijenjenom sadržaju;
c) ukinuto je pravo na naknadu štete prema općim propisima obveznog prava i umjesto njega ustanovljena su prava na naknadu po dvije osnove u visini određenoj zakonom, i to:
– pravo na naknadu za svaki dan proveden u zatvoru ili pritvoru u visini od 54 kune, i
– pravo na naknadu za dane nezaposlenosti nakon izdržavanja zatvora, odnosno pritvora u visini od 19 kuna za svaki dan, pri čemu je određeno da se to pravo počinje ostvarivati (»primjenjivati«) od 1. siječnja 2001. godine.
Pravo na naknadu po obje osnove u tom je zakonodavnom razdoblju bilo priznato bivšem političkom zatvoreniku, a u slučaju njegove smrti bračnom drugu i djeci.
Zahtjev za priznavanje prava iz ZPBPZ-a ovlašteni adresat bio je dužan podnijeti do 31. siječnja 1999. godine (nova izmjena članka 6. ZPBPZ-a kojom se produžio rok za podnošenje zahtjeva).
Člankom 9. ZID ZPBPZ-a iz 1998. bilo je propisano da će se postupci po zahtjevima koji su podneseni do dana njegova stupanja na snagu dovršiti po odredbama novog zakona, to jest ZID ZPBPZ-a iz 1998.
U odnosu na ZPBPZ iz 1991. s izmjenama i/ili dopunama iz 1993., 1994. i 1998. važno je napomenuti da je Ustavni sud proveo i treći postupak u kojem je donio rješenje o neprihvaćanju prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom pojedinih njihovih odredbi, jer je ocijenio da su izmjene koje je zakonodavac učinio 1998. u uređenju prava bivših političkih zatvorenika, kao i prijelazna odredba članka 9. koja je propisivala primjenu novog ZID ZPBPZ-a iz 1998. na ondašnje zatečene predmete, bili u suglasnosti s mjerodavnim odredbama Ustava. To je rješenje broj: U-I-189/1999 i dr. od 20. prosinca 2000. (»Narodne novine« broj 1/01., 4/01. – ispr.), kojim nisu prihvaćeni prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 2. ZPBPZ-a, uključujući njegove izmjene i dopune iz 1993., 1994. i 1998., te za pokretanje postup­ka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 2., 3., 6., 9. i 11. ZID ZPBPZ-a iz 1998. Istim rješenjem odbačen je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 6. ZPBPZ-a, uključujući njegove izmjene i dopune iz 1993. i 1994. godine.
U 5. (osporenom) zakonodavnom razdoblju od 2001. do danas ostala su neizmijenjena prava adresata iz mirovinskog i invalidskog osiguranja i prava iz rada i po osnovi rada, ali su izmijenjene dotadašnje osnove prava na naknadu, kao i krug adresata kojima se to pravo priznaje. Izmjene se sastoje u sljedećem:
– pravo na naknadu za svaki dan proveden u zatvoru ili pritvoru u visini od 54 kune ostalo je neizmijenjeno, ali se promijenio krug adresata kojima se to pravo priznaje. Pravo na naknadu u 5. je zakonodavnom razdoblju priznato bivšem političkom zatvoreniku, a u slučaju njegove smrti samo bračnom drugu, ali ne i djeci. Konačno, izmijenjen je način isplate te naknade (uvedena je obročna isplata), a visina naknade koja će se obročno isplaćivati vezana je uz mjerila koja za svaku godinu određuje posebno radno tijelo Vlade Republike Hrvatske ovisno o osiguranim sredstvima u državnom proračunu;
– pravo na naknadu za dane nezaposlenosti nakon izdržavanja zatvora, odnosno pritvora u visini od 19 kuna za svaki dan ZID ZPBPZ-om iz 2001. je ukinuto. Budući da je ZID ZPBPZ iz 1998. propisao da se to pravo počinje ostvarivati (»primjenjivati«) od 1. siječnja 2001., a ukinuto je 19. prosinca 2001. (to jest, danom stupanja na snagu ZID ZPBPZ-a iz 2001.), proizlazi da je to pravo ipak bilo priznato u razdoblju od 1. siječnja 2001. do 19. prosinca 2001. godine.
Zahtjev za priznavanje prava iz ZPBPZ-a ovlašteni adresat bio je dužan podnijeti do 31. siječnja 2002. godine (nova izmjena članka 6. ZPBPZ-a, kojom se produžio rok za podnošenje zahtjeva).
Člankom 4. ZID ZPBPZ-a iz 2001. bilo je propisano da će se postupci po zahtjevima koji su podneseni do dana njegova stupanja na snagu dovršiti po odredbama novog zakona, to jest ZID ZPBPZ-a iz 2001.
8. Promjene u 5. zakonodavnom razdoblju (2001. do danas), čiju suglasnost s Ustavom osporavaju predlagatelji u ovom ustavnosudskom postupku, odnose se na sljedeće promjene u odnosu na pravno uređenje koje je važilo u 4. zakonodavnom razdoblju:
– promjene u odnosu na krug adresata kojima se priznaje pravo na naknadu za svaki dan proveden u zatvoru ili pritvoru (ukinuta su dotada priznata prava djeci bivših političkih zatvorenika),
– promjene u odnosu na pravne osnove prava na naknadu (ukinuto je pravo na naknadu po osnovi nezaposlenosti nakon izdržavanja zatvora, odnosno pritvora), i
– promjene u odnosu na način isplate priznatog prava na naknadu (uvedena je obročna isplata po mjerilima koja ovise o osiguranim sredstvima u državnom proračunu).
Sve navedene promjene sadržane su u osporenom članku 2. ZID ZPBPZ-a iz 2001.
Predlagatelji osporavaju i članak 4. ZID ZPBPZ-a iz 2001., koji je po svojoj pravnoj naravi prijelazna odredba zakona.
U točki 9. obrazloženja ove odluke i rješenja razmatraju se navodi predlagatelja vezani uz osporeni članak 2. ZID ZPBPZ-a iz 2001., a u točki 10. obrazloženja navodi predlagatelja vezani uz osporeni članak 4. ZID ZPBPZ-a iz 2001.
9. Ocjena o osnovanosti prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti članka 2. ZID ZPBPZ-a iz 2001. godine s člancima 3. i 14. stavkom 2. Ustava ovisi u prvom redu o općim pravnim značajkama ZPBPZ-a.
Ustavni sud u tom smislu utvrđuje da je ZPBPZ zakon koji se odnosi na posebnu skupinu adresata i kojim se uređuje poseban slučaj vezan uz konkretno svojstvo tih adresata.
Adresati ZPBPZ-a su bivši politički zatvorenici kojima zakonodavac – zbog tog njihovog svojstva – priznaje određena prava. Budući da se ne radi ni o kakvim pravima koja bi proizlazila iz Ustava, prava priznata ZPBPZ-om su zakonska prava (pretežito izražena u novčanom obliku), pa određivanje vrste i opsega prava, kao i pretpostavki koje trebaju biti ispunjene da bi se određena osoba mogla smatrati ovlaštenikom prava, te rokova u kojima se propisana prava mogu ostvariti, u isključivoj je nadležnosti zakonodavca. To utvrđenje izrijekom je navedeno i u rješenju Ustavnog suda broj: U-I-189/1999 i dr. od 20. prosinca 2000. (točke I.5. i II.5.).
Prava koja se priznaju i uređuju ZPBPZ-om predstavljaju – zbog svoje naravi – zakonsku povlasticu za njegove adresate. Polazeći od članka 2. stavka 4. Ustava, prema kojem Hrvatski sabor samostalno i neovisno odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj, zakonodavac je ta prava ovlašten priznavati, mijenjati, dopunjavati, pa i ukidati ovisno o različitim okolnostima kao što su, primjerice, gospodarska snaga, odnosno financijske mogućnosti države.
Iz prikaza sadržanog u točkama 6. i 7. obrazloženja ove odluke i rješenja razvidno je da su se u 15 godina važenja tog posebnog zakona njime priznata prava više puta bitno mijenjala i po opsegu i po sadržaju. Ustavni sud već je u tri navrata utvrdio da su izmjene i/ili dopune koje su učinjene u prva četiri zakonodavna razdoblja njegova važenja bile suglasne mjerodavnim odredbama Ustava.
Stoga Ustavni sud opetovano ponavlja da promjena zakonskog uređenja (u konkretnom slučaju, izmjene koje su učinjene osporenim člankom 2. ZID ZPBPZ-a iz 2001., a kojima se smanjuje opseg prava, kao i krug ovlaštenika tih prava priznat ZID ZPBPZ-om iz 1998. godine), sama po sebi nije dostatan razlog za utvrđenje osnovanosti prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom ZPBPZ-a iz 2001.
Pravilnost prethodnog utvrđenja razvidna je i iz činjenice da je rok za podnošenje zahtjeva za priznavanje prava propisan ZID ZPBPZ-om iz 1998. godine istekao 31. siječnja 1999. godine. Osporeni ZID ZPBPZ iz 2001. stupio je na snagu gotovo tri godine nakon isteka tog roka, to jest 19. prosinca 2001. godine. Člankom 3. ZID ZPBPZ-a iz 2001. godine izmijenjen je dotadašnji članak 6. ZPBPZ-a na način da je rok za podnošenje zahtjeva za priznavanje navedenih prava produžen do 31. siječnja 2002. godine. ZID ZPBPZ-om iz 2001. obuhvaćeni su, prema tome, i svi (dotada nepravodobni) zahtjevi koji su podneseni nakon 31. siječnja 1999. godine, što znači da su oni tim zakonom pravno osnaženi u korist skupine adresata koji bi inače izgubili pravnu mogućnost ostvarivanja prava predviđenih ZPBPZ-om.
S obzirom na tu činjenicu, Ustavni sud ne smatra nesuglasnim načelu vladavine prava i jednakosti svih pred zakonom, zajamčenim člancima 3. i 14. stavkom 2. Ustava, promjenu zakonskog uređenja, propisanu člankom 2. ZID ZPBPZ-a iz 2001., u odnosu na tu skupinu adresata ZPBPZ-a. Zbog njihova različitog procesnog položaja, odnosno zbog činjenice da u razdoblju važenja ZPBPZ-a od 1991. do 1999. godine oni nisu podnijeli zahtjeve za ostvarenje prava predviđenih ZPBPZ-om, pa stoga nisu ni bili stranke u odgovarajućim upravnim postupcima, nije nesuglasno nijednoj ustavnoj vrednoti da se na njih primijeni drugačije zakonsko uređenje od onog koje je važilo prije no što su oni podnijeli zahtjeve, odnosno prije no što su im (dotada nepravodobni) zahtjevi ZID ZPBPZ-om iz 2001. pravno osnaženi.
10. Iz navedenih razloga, Ustavni sud riješio je kao u točki I. izreke rješenja.
11. Predlagatelji osporavaju i članak 4. ZID ZPBPZ-a iz 2001., koji je po svojoj pravnoj naravi prijelazna odredba zakona.
Radi se o zakonskoj odredbi koja propisuje koji će se zakon, odnosno zakon o izmjenama i/ili dopunama primijeniti (u konkretnom slučaju: ZPBPZ iz 1991. s izmjenama i dopunama iz 1993., 1994. i 1998. ili ZID ZPBPZ iz 2001.) u postupcima rješavanja o pravima adresata tog zakona, pri čemu su postupci bili pokrenuti u vrijeme važenja prethodnih zakona, ali rješenja nisu donesena u vrijeme dok su oni još bili na snazi (tzv. zatečeni predmeti).
Zbog odredbe članka 4. ZID ZPBPZ iz 2001. koja propisuje da će se postupci u zatečenim predmetima dovršiti po odredbama ZID ZPBPZ-a iz 2001., predlagatelji cijeli taj zakon smatraju retroaktivnim i nesuglasnim s člankom 89. stavkom 4. Ustava, ali i s člankom 3. Ustava koji propisuje da je vladavina prava najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske, te s člankom 14. stavkom 2. Ustava koji jamči jednakost svih pred zakonom.
Razmatrajući navode predlagatelja, Ustavni sud posebno ističe da je zakonodavac u okviru samostalnog i neovisnog uređivanja gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj dužan uvažavati zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a osobito one koji proizlaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite određena ustavna dobra i vrednote.
Sukladno tome, u postupku ocjene suglasnosti osporenog članka 4. ZID ZPBPZ-a iz 2001. s Ustavom Ustavni sud je pošao od stajališta da vladavina prava, kao najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske, sadrži i pitanje o općim obilježjima koje bi zakoni morali imati kako bi s vladavinom prava bili usklađeni.
Premda pretpostavlja punu ustavnost i zakonitost u smislu članka 5. Ustava, vladavina prava je više od samog zahtjeva za postupanjem u skladu sa zakonom, budući da ona uključuje i zahtjeve koji se tiču sadržaja zakona. Stoga vladavina prava sama po sebi ne može biti pravo u istom smislu u kojem su to zakoni koje donosi zakonodavac. Vladavina prava nije samo vladavina zakona, već vladavina po pravu, koja - uz zahtjev za ustavnošću i zakonitošću, kao najvažnijim načelom svakog uređenog pravnog poretka – sadrži i dopunske zahtjeve koji se tiču samih zakonâ i njihova sadržaja.
U tom smislu Ustavni sud ističe da u pravnom poretku utemeljenom na vladavini prava zakoni moraju biti opći i jednaki za sve, a zakonske posljedice trebaju biti izvjesne za one na koje će se zakon primijeniti. Sud, također, napominje da zakonske posljedice moraju biti primjerene legitimnim očekivanjima stranaka u svakom konkretnom slučaju u kojem se zakon na njih neposredno primjenjuje.
Polazeći od prethodnih utvrđenja, Ustavni sud u prvom redu ističe da su u cijelosti neosnovani navodi predlagatelja o povratnom djelovanju cjelokupnog ZID ZPBPZ-a iz 2001. Izuzme li se prijelazna odredba članka 4., sve ostale odredbe ZID ZPBPZ-a iz 2001. djeluju s učinkom ex nunc, od dana njihova stupanja na snagu, to jest od 19. prosinca 2001. godine.
Ustavni sud pritom primjećuje da su zbog pravnih učinaka koje na njihove konkretne pravne odnose u ostvarenju prava predviđenih ZID ZPBPZ-om iz 1998. proizvodi članak 4. ZID ZPBPZ-a iz 2001., predlagatelji pogrešno utvrdili da je cijeli taj zakon retroaktivan.
Zbog pravnih učinaka koje članak 4. ZID ZPBPZ-a iz 2001. ima na rješavanje o pravima predviđenim ZID ZPBPZ-om iz 1998. u upravnim postupcima koji su započeti na temelju zahtjeva adresata pravodobno podnesenih do 31. siječnja 1999. godine, a koji nisu dovršeni do 19. prosinca 2001., kao i na nedovršene sudske postupke koje su adresati pokrenuli radi ostvarivanja prava predviđenih ZID ZPBPZ-a iz 1998., u ovom ustavnosudskom postupku Ustavni sud razmotrio je sljedeće pitanje:
– je li ustavnopravno prihvatljiva prijelazna zakonska odredba koja na jednu (istovrsnu) skupinu adresata djeluje na način da nekima u toj skupini priznaje povoljnija prava (predviđena ZID ZPBPZ-om iz 1998.), a drugima nepovoljnija prava (predviđena ZID ZPBPZ-om iz 2001.), pri čemu se razlika temelji samo na činjenici da su prvima njihovi zahtjevi za priznavanje prava riješeni do 19. prosinca 2001., a drugima nisu, unatoč činjenici da su i jedni i drugi pravodobno, u zakonskom roku do 31. siječnja 1999., podnijeli istovrsne zahtjeve?
Ustavni sud pritom posebno napominje da se razmatranje ovog pitanja ograničava samo na skupinu adresata ZPBPZ-a na koje su se imale primijeniti odredbe ZID ZPBPZ-a iz 1998. o naknadi za svaki dan proveden u zatvoru ili pritvoru i naknadi po osnovi nezaposlenosti nakon izdržavanja zatvora, odnosno pritvora. To stoga što je zakonske promjene u prethodnim zakonodavnim razdobljima od 1991. do 2001. godine, uključujući najveću zakonodavnu promjenu iz 1998. godine (ukidanje dotadašnjeg prava na naknadu štete po općim propisima obveznog prava i uvođenje prava na naknadu u visini određenoj zakonom), kao i uređenje prijelaznog razdoblja u odnosu na zatečene predmete, Ustavni sud prethodno ocijenio suglasnima s Ustavom, zbog čega oni nisu predmet ovog ustavnosudskog postupka.
Odgovor na postavljeno pitanje ovisi o pravnim značajkama ZPBPZ-a, koje je Ustavni sud razmotrio u točki 9. obrazloženja ove odluke i rješenja. Stoga je ovdje dostatno ponoviti da je ZPBPZ poseban zakon koji se odnosi na posebnu skupinu adresata (bivši politički zatvorenici), a kojim se uređuje i poseban slučaj (priznavanje prava na posebne naknade u zakonom propisanoj visini kao zakonska povlastica utemeljena na činjenici da su te osobe zbog svojih političkih uvjerenja ili političkog otpora i borbe za samostalnu hrvatsku državu bile lišene slobode u razdoblju od 1. prosinca 1918. godine do 8. listopada 1991. godine).
Sukladno tome, ZPBPZ se odnosi na odredivu skupinu osoba koje povezuje jedno zajedničko i istovrsno svojstvo, koje je nastalo u prošlosti (svojstvo bivših političkih zatvorenika u smislu članka 1. ZPBPZ-a).
Zbog navedenih je značajki ZPBPZ specifičan, jer ga ne obilježava apstraktnost i opća generalnost shvaćena u smislu neodređenog i neizvjesnog broja slučajeva i subjekata na koje se on ima primijeniti, što je jedna od temeljnih značajki zakona uopće.
U rješenju, broj: U-I-4660/2004 od 20. travnja 2006., Ustavni sud je izrazio pravno stajalište da »pitanje jednakosti u primjeni zakona, pa i pitanja socijalne pravednosti, nije moguće razmatrati unutar dviju društvenih skupina koje nemaju jednak pravni položaj, to jest unutar skupina od kojih na jednu utječu ovdje sporna prava odnosno obveze, a na drugu ne utječu. To je pitanje moguće razmatrati samo unutar iste društvene skupine, one na koju se sporna prava i obveze odnose«.
Budući da se u ovom ustavnosudskom postupku radi o adresatima koji po svojim pravnim značajkama, mjerodavnim za primjenu ZID ZPBPZ-a iz 1998., čine jednu (istu) društvenu skupinu u jednakom pravnom položaju, Ustavni sud ocjenjuje nesuglasnim s načelima jednakosti pred zakonom i vladavine prava stvaranje nejednakosti unutar te skupine u pitanju mogućnosti ostvarenja prava propisanih ZID ZPBPZ-om iz 1998., koju nejednakost uzrokuje članak 4. ZID ZPBPZ-a iz 2001.
Pri razmatranju ustavnopravne prihvatljivosti prijelazne odredbe članka 4. ZID ZPBPZ-a iz 2001. Ustavni sud je uvažio specifičnosti zakona koji je predmet ocjene u ovom ustavnosudskom postupku, kao i predmet zakonskog uređenja u vezi s kojim su podneseni prijedlozi za pokretanje ovog ustavnosudskog postupka (pravo na posebne naknade u zakonom propisanoj visini kao izraz zakonske povlastice priznate bivšim političkim zatvorenicima).
Naime, činjenica da je ZID ZPBPZ-om iz 1998. pravo na naknadu po osnovi nezaposlenosti nakon izdržavanja zatvora, odnosno pritvora bilo priznato od 1. siječnja 2001., a da je to pravo ukinuto 19. prosinca 2001., neposredno je utjecala na ocjenu Ustavnog suda da je članak 4. ZID ZPBPZ-a iz 2001. nesuglasan s načelom vladavine prava, zajamčenim člankom 3. Ustava. Pravni učinci članka 4. ZID ZPBPZ-a iz 2001. dovode, naime, do toga da su pravo na navedenu naknadu imali mogućnost ostvariti samo oni ovlaštenici tog prava čiji je zahtjev riješen u razdoblju od 1. siječnja 2001. do 19. prosinca 2001., dok su svi ostali ovlaštenici tog prava – iako u jednakom pravnom položaju – uskraćeni u pravnoj mogućnosti ostvarenja tog prava, jer se na njihov zahtjev – pravodobno podnesen do 31. siječnja 1999. godine – silom članka 4. primjenjuje ZID ZPBPZ iz 2001. koji takvo pravo više ne poznaje i ne priznaje, a koji je donesen gotovo tri godine nakon isteka roka za podnošenje zahtjeva za priznavanje tog prava.
Time je, osim nesuglasnosti s ustavnim jamstvom na jednakost pred zakonom, propisanim člankom 14. stavkom 2. Ustava, članak 4. ZID ZPBPZ-a iz 2001. nesuglasan i s načelom legitimnih očekivanja adresata ZID ZPBPZ-a iz 1998., ali i s načelom izvjesnosti zakonskih posljedica za one na koje se ZID ZPBPZ iz 1998. trebao primijeniti, kao sastavnim dijelovima načela vladavine prava, jedne od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske utvrđene u članku 3. Ustava.
Ustavni sud na kraju ističe da ukidanje članka 4. ZID ZPBPZ-a iz 2001. ne dovodi do zakonske praznine u pitanju koji će se zakon primijeniti na predmete koji su bili zatečeni na dan 19. prosinca 2001. (to jest, na dan stupanja na snagu ZID ZPBPZ-a iz 2001.). Opće je pravilo da se u upravnom postupku upravna stvar rješava neposrednom primjenom zakona, drugog propisa ili općeg akta koji je važio u vrijeme pokretanja upravnog postupka, ako zakonom, drugim propisom ili općim aktom nije drugačije određeno. To pravno stajalište izraženo je u odluci Ustavnog suda broj: U-III-2435/2001 od 20. travnja 2005. (»Narodne novine« broj 61/05.).
12. Slijedom iznijetog, Ustavni sud je na temelju članka 55. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske odlučio kao u izreci odluke.
13. U odnosu na prijedloge kojima se ukazuje na nesuglasnost ZID ZPBPZ-a iz 2001. kao cjeline s Ustavom, Ustavni sud ističe sljedeće:
Polazeći od činjenice da predlagatelji ne osporavaju članke 1., 3., 5. i 6. osporenog ZID ZPBPZ-a iz 2001., već ukazuju na njegovu nesuglasnost s Ustavom u cijelosti, a imajući u vidu utvrđenja navedena u točki 11. obrazloženja ove odluke i rješenja u vezi s nepostojanjem retroaktivnosti cijelog zakona, te činjenicu da navedeni članci ZID ZPBPZ-a iz 2001. nisu u neposrednoj vezi s ukinutim člankom 4., niti su ustavnopravno sporni, Ustavni sud ocjenjuje da osporeni ZID ZPBPZ iz 2001., kao cjelina, nije nesuglasan s Ustavom.
Stoga je, na temelju članka 43. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, riješeno kao u točki I. izreke rješenja.
14. Točka II. izreke temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.
Broj: U-I-2510/2001
U-I-64/2002
U-I-166/2002
U-I-2244/2002
U-I-99/2004
U-I-1823/2004
U-I-4102/2005
Zagreb, 6. prosinca 2006.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
dr. sc. Petar Klarić, v. r.