USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

212

Ustavni sud Republike Hrvatske u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i Milan Vuković, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom, na sjednici održanoj 6. prosinca 2006. godine, donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Odluke Vlade Republike Hrvatske, klasa: 015-02/03-02/02, urbroj: 5030109-03-5 od 29. listopada 2003. godine i Odluke Povjerenstva Vlade Republike Hrvatske za granice jedinica lokalne samouprave, klasa: 015-01/95-01/79, urbroj: 514--10-01/2-03-44 od 29. svibnja 2003. godine.
II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Općina Blato koju zastupa načelnik Ivo Gavranić (u daljnjem tekstu: predlagateljica) podnijela je Ustavom sudu Republike Hrvatske podnesak nazvan ustavnom tužbom.
Podnesak je podnesen protiv rješenja Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Zpa-52/2003-6 od 10. veljače 2005. godine, kojim je odbačen zahtjev predlagateljice za zaštitu ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina, izjavljen protiv Odluke Vlade Repub­like Hrvatske, klasa: 015-02/03-02/02, ur.broj: 5030109-03-5 od 29. listopada 2003. godine (u daljnjem tekstu: Odluka Vlade).
Navedenom Odlukom Vlade odbijen je kao neosnovan prigovor predlagateljice protiv Odluke Povjerenstva Vlade Republike Hrvatske za granice jedinica lokalne samouprave, klasa: 015-01/95-01/79, urbroj: 514-10-01/2-03-44 od 29. svibnja 2003. godine, kojom se utvrđuje granica između Općine Smokvica i predlagateljice (u daljnjem tekstu: Odluka Povjerenstva).
Granica između dviju općina (Općine Smokvica i predlagateljice) utvrđena je u izreci Odluke Povjerenstva »na način da se granica između te dvije jedinice lokalne samouprave poklapa s granicom katastarske općine Smokvica i katastarske općine Blato te područje čitave k.o. Smokvica pripada području Općine Smokvica«.
2. Predlagateljica smatra da je Upravni sud Republike Hrvatske, rješavajući o njezinom zahtjevu za zaštitu ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina, pogrešno primijenio članak 66. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 53/91., 9/92. i 77/92. – u daljnjem tekstu: ZUS). Konkretno, smatra da je Upravni sud pogriješio kad je odbacio njezin zahtjev zbog nedopuštenosti, to jest zbog toga što akt protiv kojeg je zahtjev podnesen nije pojedinačni akt u smislu članka 66. ZUS-a.
U podnesku predlagateljica iznosi svoje stajalište »da je riječ o pojedinačnom aktu te da se u odnosu na njega može podnijeti i zahtjev za zaštitu Ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina i pokrenuti upravni spor (članak 224. stavak 3. Zakona o općem upravnom postupku). Ako bi se smatralo da nema redov­nog pravnog lijeka, tada bi se prema članku 224. stavak 3. ZUP-a neposredno mogao pokrenuti upravni spor, a podnositelj ustavne tužbe to je svojim zahtjevom (podredno tužbom u upravnom sporu) i učinio«.
Polazeći od činjenice da je Upravni sud u osporenom rješenju utvrdio da Odluka Vlade nije pojedinačni akt, predlagateljica u podnesku posebno ističe da je Upravni sud Republike Hrvatske s tim u vezi uskratio »odgovor na pitanje kakav je to onda akt, da li podzakonski akt iz članka 128. alineja 2. Ustava (...). Ako je tome tako, vjerujemo da će se Ustavni sud o tome izričito izjasniti, onda molimo da se ova ustavna tužba smatra zahtjevom, a podredno prijedlogom za ocjenu suglasnosti tog akta s Ustavom i zakonom«.
3. Od navoda predlagateljice sadržanih u podnesku, za ovaj ustavnosudski postupak važni su sljedeći:
Predlagateljica smatra da je rješenjem Upravnog suda Republike Hrvatske osobito povrijeđeno ustavno jamstvo na sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti propisano člankom 19. stavkom 2. Ustava, jer ono »upućuje na apsolutnu uskratu sudske zaštite u takvim stvarima pred Upravnim sudom Republike Hrvatske. To treba shvatiti kao uskratu kako u slučajevima iz članka 66. ZUS-a (Zpa), tako i uskratu prava na tužbu u upravnom sporu«, pri čemu »o pravu na sudsku zaštitu iz članka 19. stavak 2. Ustava u osporenom rješenju ostaje samo šutnja«. Iz istih razloga smatra povrijeđenim i ustavno pravo na pravično suđenje, zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.
S druge strane, zbog činjenice da je Upravni sud Republike Hrvatske odbacio njezin zahtjev za zaštitu ustavom zajamčene slobode i prava čovjeka i građanina predlagateljica smatra povrijeđenim i »ustavne odredbe o lokalnoj samoupravi, pa tako i članak 132. stavak 1. Ustava prema kojem se građanima jamči pravo na lokalnu samoupravu. Jedinice lokalne samouprave su i općine (članak 133. stavak 1. Ustava). One, uz ostalo obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planiranje (...). One svoje pravo na lokalnu samoupravu ostvaruju i putem referenduma. Nesporno je da su građani Općine Blato proveli takav referendum i u njegovom zaključku protivili se predloženoj promjeni granica između Općine Blato i Općine Smok­vica. Za takav referendum (...) ne može se smatrati da nema odlučno značenje za donošenje osporenih odluka. On u najmanju ruku zaslužuje da se razmotri razlog takve volje građana (pa makar koliki njihov broj bio), kao jednog od ustavnih i zakonskih oblika njihova prava na lokalnu samoupravu«.
U ostalom dijelu podneska predlagateljica obrazlaže navodne povrede svojih ustavnih prava zajamčenih člancima 14. stavkom 2., 16., 18., 26., 48. i 50. Ustava. Budući da bi ti navodi mogli biti važni samo u slučaju kad bi osporene odluke bile pojedinačni akti iz članka 66. ZUS-a, u ovoj je točki izostavljen njihov prikaz kao nepotreban.
4. Prethodno pitanje u ovom ustavnosudskom postupku odnosilo se na utvrđivanje pravne naravi osporenih odluka Povjerenstva i Vlade Republike Hrvatske. Stoga je za potrebe ustavnosudskog postupka zatražen spis Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Zpa-52/2003.
Iz spisa je razvidno da je Upravni sud Republike Hrvatske svoje rješenje kojim je zbog nedopuštenosti odbacio zahtjev predlagateljice za zaštitu ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina utemeljio na stajalištu da njime pobijana Odluka Vlade nije pojedinačni akt u smislu članka 66. ZUS-a, koji propisuje:

Članak 66.

O zahtjevu za zaštitu ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina, ako je takva sloboda ili pravo povrijeđeno konačnim pojedinačnim aktom a nije osigurana druga sudska zaštita odlučuje sud nadležan za upravne sporove odgovarajućom primjenom ovoga zakona.
U obrazloženju osporenog rješenja Upravni sud je naveo sljedeće: »Odluka kojom se utvrđuju granice između jedinica lokalne samouprave po ocjeni ovog Suda ne predstavlja pojedinačni akt iz naprijed citiranog članka 66. Zakona o upravnim sporovima. Ovo zbog toga što se takvom odlukom ne dira u Ustavom zajamčena prava jedinice lokalne samouprave. Naime, Ustavom Republike Hrvatske zajamčeno pravo na lokalnu samoupravu ne sadrži u sebi i pravo određene jedinice lokalne samouprave na teritorij za koji ta jedinica smatra da joj treba pripasti odnosno da ga treba uključiti unutar njenih granica. Područja jedinica lokalne samouprave odredio je Hrvatski sabor Zakonom o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine«, broj 10/97., 124/97., 22/99., 117/99., 128/99., 44/00., 127/00., 92/01., 79/02., 83/02., 25/03. i 107/03.), time što je navedeni Zakon ovlastio jedinice lokalne samouprave da mogu sporazumno izmijeniti međusobne granice (članak 28.), a u slučaju nepostizanja takvog sporazuma, donošenje odluke o promjeni granica između jedinica lokalne samouprave Zakon je stavio u nadležnost Povjerenstva Vlade Republike Hrvatske za granice jedinice lokalne samouprave, te propisao da se protiv odluke Povjerenstva može izjaviti prigovor Vladi Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave odluke (članak 29.). Izjavljivanje prigovora protiv odluke navedenog Povjerenstva Vlade Republike Hrvatske je po ocjeni ovog Suda jedina pravna zaštita koja se može ostvarivati protiv takve odluke pa se stoga protiv odluke donesene po prigovoru ne može ostvarivati sudska zaštita pred Upravnim sudom Republike Hrvatske«.
5. U provedenom ustavnosudskom postupku Ustavni sud je utvrdio da su odluke Vlade Republike Hrvatske, uključujući odluke Povjerenstva Vlade Republike Hrvatske za granice jedinica lokalne samouprave, po svojoj pravnoj naravi normativni akti kojima se uređuje upravno-teritorijalna organizacija države, odnosno ustrojstvo sustava lokalne samouprave. Stoga drugostupanjske odluke Vlade Republike Hrvatske kojima se odbijaju prigovori protiv odluka Povjerenstva o utvrđivanju granica između dviju jedinica lokalne samouprave nisu konačni pojedinačni akti u smislu članka 66. ZUS-a ni po svojoj pravnoj naravi, ni po pravnim učincima koje proizvode, ni po predmetu koji uređuju. Ne postoji, naime, Ustavom zajamčeno pravo jedinice lokalne samouprave na određeni dio državnog područja. Drugim riječima, upravno-teritorijalno uređenje državnog područja izlazi izvan okvira prava građana na lokalnu samoupravu zajamčenog člankom 132. stavkom 1. Ustava.
U konkretnom slučaju radi se o općeobvezujućim normativnim aktima kojima se za pojedinačni slučaj uredilo pitanje teritorijalne organizacije sustava lokalne samouprave u skladu s mjerodavnim odredbama Zakona o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine«, broj 10/97., 124/97., 50/98., 68/98., 22/99., 42/99., 117/99., 128/99., 44/00., 129/00., 92/01., 79/02., 83/02., 25/03., 107/03. i 175/03. – u daljnjem tekstu: Zakon), koji je bio na snazi u vrijeme njihova donošenja.
Stoga je Ustavni sud prihvatio podnesak predlagateljice kao prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom. Prijedlog predlagateljice da se podnesak smatra zahtjevom nije prihvaćen, jer ne ispunjava pretpostavke propisane člankom 36. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon).

Prijedlog nije osnovan.

6. Člankom 129. stavkom 1. Ustava (»Narodne novine«, broj 56/90., 135/97. i 8/98. - pročišćeni tekst) bilo je propisano:
Jedinice lokalne samouprave mogu, u skladu sa zakonom, biti općina ili kotar i grad. Njihovo područje određuje se zakonom pošto se prethodno pribavi mišljenje stanovnika tog područja.
Promjenom Ustava (»Narodne novine«, broj 113/00.), članak 129. (članak 133. u pročišćenom tekstu Ustava, »Narodne novine«, broj 41/01., 55/01. – ispr.), mijenja se tako da prva rečenica stavka 1. glasi:
Jedinice lokalne samouprave su općine i gradovi i njihovo područje određuje se na način propisan zakonom. (...)
Sukladno tome, Ustav izrijekom propisuje da se područje jedinica lokalne samouprave određuje na način propisan zakonom.
7. U odnosu na konkretan slučaj koji je predmet ovog ustavnosudskog postupka Zakon je propisivao:

XIX. DUBROVAČKO-NERETVANSKA ŽUPANIJA

Članak 24.

U sastavu Županije su sljedeći gradovi i općine u sastav kojih ulaze sljedeća naselja:
Grad         Općina                     Naselja koja ulaze u sastav:
                1. Blato                     Blato Potirna
                12. Smokvica            Smokvica
 

III. GRANICE JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE

Članak 27.

Granice između općina, odnosno gradova predstavljaju u pravilu granice rubnih katastarskih općina.
Kada se granice rubnih katastarskih općina ne podudaraju s granicama rubnih naselja, odnosno mjesta koja ulaze u sastav pojedine općine, odnosno grada, smatra se da granicu predstavlja granica rubnih naselja prikazana u službenoj evidenciji prostornih jedinica.
U slučaju da granice rubnih katastarskih općina, odnosno naselja, nisu jednoznačno prikazane u službenim evidencijama prostornih jedinica, susjedne jedinice lokalne samouprave dogovorno će uskladiti ove granice.

Članak 29.

Ukoliko jedinice lokalne samouprave granice ne usklade sporazumno, odnosno kada predstavničko tijelo pojedine jedinice lokalne samouprave predloži promjenu granica iz gospodarskih, prometnih ili drugih razloga, o granicama će odlučiti Povjerenstvo Vlade Republike Hrvatske za granice jedinica lokalne samouprave (u daljnjem tekstu: Povjerenstvo), po pribavljenom mišljenju pučanstva područja na koje se promjena odnosi.
Vlada Republike Hrvatske utvrdit će sastav i propisati način rada Povjerenstva, te donijeti poslovnik o njegovom radu.
Vlada Republike Hrvatske imenovat će predsjednika, članove i tajnika Povjerenstva, u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.
Protiv odluke Povjerenstva može se izjaviti prigovor Vladi Repub­like Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave odluke.
Slične odredbe sadrži i Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine«, broj 86/06.), koji je danas na snazi.
8. Ustavni sud utvrđuje da je Odluku od 29. svibnja 2003. godine donijelo Povjerenstvo Vlade Republike Hrvatske za granice jedinica lokalne samouprave, što je u suglasnosti s člankom 29. stavkom 1. Zakona koji ustanovljava nadležnost Povjerenstva za donošenje takvih odluka i granice njegovih ovlasti. O prigovoru protiv Odluke Povjerenstva odlučivala je Vlada Republike Hrvatske, što je u suglasnosti s člankom 29. stavkom 4. Zakona koji ustanovljava njezinu nadležnost za odlučivanje o prigovorima protiv odluka Povjerenstva.
Nadalje, iz spisa predmeta je razvidno da je Odluka Povjerenstva kojom se utvrđuje granica između Općine Smokvica i predlagateljice donesena u povodu zahtjeva Općine Smokvica, klasa: 015--05/99-01/01, urbroj: 2138-04-4-99-1 od 15. siječnja 1999. godine, što je u suglasnosti s člankom 29. stavkom 1. Zakona.
Iz izreke Odluke Povjerenstva, koja je potvrđena Odlukom Vlade, razvidno je da je granica između Općine Smokvica i predlagateljice utvrđena na način da se poklapa s granicom katastarske općine Smokvica i katastarske općine Blato, tako da područje čitave k.o. Smokvica pripada području Općine Smokvica, što je u skladu s člankom 27. stavkom 1. Zakona.
Iz spisa predmeta također je razvidno da je od dvoje (2) stanovnika s biračkim pravom koji žive na području na koje se promjena odnosila, a koje se prostire na površini od 18,78 km², pribavljeno prethodno mišljenje.
Ustavni sud u tom smislu napominje da je u pitanjima vezanim uz područja županija, gradova i općina i promjene tih područja pribavljanje prethodnog mišljenja stanovništva obvezno ako je to propisano zakonom. Budući da je u konkretnom slučaju ta zakonska obveza ispunjena, Ustavni sud utvrđuje da su i u tom pitanju osporene odluke u suglasnosti s člankom 29. stavkom 1. Zakona.
Ustavni sud, međutim, ističe da prethodno mišljenje stanovnika područja, nakon što se pribavi, nije obvezujuće za nadležno tijelo. Navedeno stajalište Ustavni sud je izrazio u nekoliko svojih odluka (npr., rješenje broj: U-I-300/1997 od 11. listopada 2000., rješenje broj: U-I-476/1998 od 20. travnja 2005.). Stoga nije osnovano stajalište predlagateljice da prethodno pribavljeno mišljenje stanovništva područja na koje se promjena odnosi (»referendum« u izričaju predlagateljice) mora imati »odlučno značenje za donošenje osporenih odluka«.
9. Sukladno svim prethodnim navodima, Ustavni sud utvrđuje da su odluke, za koje se predlaže pokretanje postupka za ocjenu njihove suglasnosti s Ustavom i zakonom, donijela Zakonom ovlaštena tijela u postupku i na način koji je u cijelosti suglasan s mjero­davnim odredbama Glave III. Zakona pod nazivom »Granice jedinica lokalne samouprave« i s prvom rečenicom stavka 1. članka 133. Ustava koja propisuje da se područje općina i gradova određuje na način propisan zakonom.
Budući da je u konkretnom slučaju u cijelosti poštovano načelo ustavnosti i zakonitosti, propisano člankom 5. stavkom 1. Ustava, jer su osporene Odluke u suglasnosti i s Ustavom i sa zakonom, Ustavni sud je riješio kao u izreci.
Ovo rješenje doneseno je na temelju članka 27. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona.
Objava ovog rješenja temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-2431/2005
Zagreb, 6. prosinca 2006.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
dr. sc. Petar Klarić, v. r.