ustavni sud republike hrvatske

426

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Jasna Omejec, predsjednica Vijeća, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Mrkonjić, Emilija Rajić i Vice Vukojević, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenula B. M. iz P., koju zastupa F. B., odvjetnik iz Z., na sjednici održanoj 13. prosinca 2006. godine, jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Utvrđuje se da je pod­nositeljici ustavne tužbe bilo povrijeđeno ustavno pravo na sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti, zajamčeno člankom 19. stavkom 2., u vezi s ustavnim pravima na jednakost pred zakonom i pravičnim suđenjem, zajamčenim člancima 14. stavkom 2. i 29. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske:
– presudom Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-3915/2002-6 od 13. ožujka 2003.,
– rješenjem Ministarstva financija Republike Hrvatske broj: 513-03/02-2 od 26. ožujka 2002. i
– rješenjem Ministarstva financija Republike Hrvatske broj: 513-03/02-36 od 25. veljače 2002.
II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Podnositeljica je Ustavnom sudu Republike Hrvatske podnijela ustavnu tužbu protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-3915/2002-6 od 13. ožujka 2003. godine, kojom je odbijena njezina tužba protiv rješenja Ministarstva financija Republike Hrvatske broj: 513-03/02-2 od 26. ožujka 2002. godine. Osporenim rješenjem odbijen je prigovor pod­nositeljice izjavljen protiv rješenja Ministarstva financija Republike Hrvatske broj 513-03/02-36 od 25. veljače 2002., kojim je pod­nositeljica stavljena na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske uz otkazni rok u trajanju od tri mjeseca koji počinje teći 1. ožujka 2002. godine, te joj je utvrđeno pravo na otpremninu u visini 65% prosječne mjesečne plaće isplaćene u zadnja tri mjeseca za svaku navršenu godinu radnog staža ostvarenog u državnoj službi kao i pravo na naknadu plaće za vrijeme trajanja raspolaganja. U rješenju o stavljanju na raspolaganje izrijekom je utvrđeno da pod­nositeljici (»imenovanoj službenici« ) prestaje državna služba u Ministarstvu financija istekom otkaznog roka.
2. U ustavnoj tužbi pod­nositeljica navodi da osporavane odluke nisu utemeljene na zakonu zbog bitne povrede pravila postupka, po­grešno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava. Smatra da je njezina neraspoređenost rezultat grube povrede odredaba Zakona o državnim službenicima i namještenicima (»Narodne novine« , broj 27/01.) i Zakona o radu (»Narodne no­vine« , broj 38/95., 54/95., 65/95., 17/01. i 82/01.), te odredaba Ko­lektivnog ugovora za državne službenike i namještenike, jer po kriterijima stručne spreme, radnog staža kao i kriterijima senioriteta i uspješnosti u službi nije zaslužila da bude stavljena na raspolaganje.
Nadalje, ističe da tvrdnja iznesena u obrazloženju presude Upravnog suda da po sistematizaciji u ispostavi Gospić ne postoji organizacijska jedinica (izdvojena kancelarija Novalja s utvrđenim radnim mjestima i brojem izvršitelja) nije točna, jer ona formalno i fizički dalje postoji.
Podnositeljica stoga smatra da su joj osporenom presudom i rješenjima povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14. stavkom 2., 18. stavkom 1. i 54. Ustava Republike Hrvatske.
Podnositeljica predlaže da Ustavni sud ukine osporenu presudu Upravnog suda i predmet vrati na ponovni upravnosudski postupak.

Ustavna tužba je osnovana.

3. Članak 62. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« , broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) propisuje:
Svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti... kojim je odlučeno o njegovim pravima i obvezama (...), povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom (...).
U postupku pokrenutom ustavnom tužbom Ustavni sud ispituje eventualne povrede samo onih ustavnih prava koja podnositelj navede u ustavnoj tužbi, istodobno označujući mjerodavne odredbe Ustava u kojima su ta prava zajamčena.
Ustavni sud, u granicama zahtjeva istaknutog u ustavnoj tužbi, utvrđuje je li u postupku odlučivanja o pravima i obvezama pod­nositelja pred nadležnim tijelima povrijeđeno njegovo ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom (ustavno pravo). Ustavni sud ne ispituje povrede zakona, nego povrede ustavnih prava. Budući da sudsku kontrolu zakonitosti upravnih akata provodi Upravni sud Republike Hrvatske, Ustavni sud je nadležan u prvom redu ispitati je li ta kontrola provedena u postupku propisanim zakonom i u skladu s Ustavom zajamčenim jamstvima sudske kontrole, što obuhvaća i ispitivanje slučajeva nezakonitosti upravnog akta (u prvom redu, nenadležnosti, pogrešne primjene materijalnog prava i/ili bitne povrede pravila upravnog postupka), ali samo ako se oni pojave kao odrednice sadržaja povrijeđenog ustavnog prava ili kao neki oblik njegove povrede.
Konačno, Ustavni sud se u postupku pokrenutom ustavnom tužbom u pravilu ne upušta u ispitivanje pravilnosti utvrđenog činjeničnog stanja. Polazeći od činjenica utvrđenih u postupcima pred nadležnim tijelima, Ustavni sud razmatra samo one činjenice o kojima ovisi njegova ocjena o povredi ustavnog prava.
4. U ovom ustavnosudskom postupku Ustavni sud polazi od sljedećih odredaba Zakona o državnim službenicima i namještenicima:
Članak 103. stavci 4. i 5.
(4) U slučaju ukidanja pojedinih radnih mjesta u državnom tijelu, službenici će se rasporediti na druga radna mjesta u okviru svoje stručne spreme, u tom ili drugom državnom tijelu najkasnije u roku tri mjeseca od dana ukidanja radnih mjesta, a do rasporeda na novo radno mjesto ostvaruju pravo na plaću i ostala prava iz službe prema rješenjima koja su imali prije ukidanja radnih mjesta.
(5) Službenici koji ne budu raspoređeni u roku iz stavka 4. ovoga članka iz razloga što nema slobodnih radnih mjesta, stavljaju se na raspolaganje Vladi rješenjem čelnika tijela.
Članak 106. stavak 1.
(1) Za vrijeme trajanja raspolaganja, službenika se može privremeno ili trajno premjestiti i rasporediti na radno mjesto njegove vrste i struke u bilo koje državno tijelo, koje nije udaljeno više od 100 kilometara od mjesta njegova stanovanja.
Članak 118. točka i.
Službeniku prestaje državna služba po sili zakona:
i) istekom roka raspolaganja – prvoga dana po isteku roka,
Ustavni sud ocjenjuje da navedene zakonske odredbe ne daju osnove za različito tumačenje instituta stavljanja na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske, odnosno da u dostatnoj mjeri osiguravaju njegovu jedinstvenu primjenu u praksi.
Institut stavljanja na raspolaganje iz članka 103. stavka 4. Zakona o državnim službenicima i namještenicima vezan je uz činjenicu ukidanja pojedinih radnih mjesta u državnom tijelu (je li u pojedinom slučaju doista došlo do ukidanja radnog mjesta jest pitanje činjenične naravi. Utvrđivanje te činjenice u nadležnosti je upravnih tijela, pa i Upravnog suda u skladu s člankom 39. stavcima 3. i 4. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« , broj 53/91., 9/92., 77/92./, a ne Ustavnog suda). Njegova je legalna svrha da se državni službenici, koji su nakon ukidanja radnog mjesta u državnom tijelu u kojem su primljeni u državnu službu ostali neraspoređeni, stave na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske kako bi se u razdoblju u kojem su na raspolaganju pokušali privremeno ili trajno premjestiti i rasporediti na radno mjesto odgovarajuće vrste i struke u bilo koje državno tijelo.
Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku polazi od prethodno navedene legalne svrhe instituta stavljanja na raspolaganje, prema kojoj prestanak državne službe nastupa po sili zakona prvi idući dan nakon isteka roka raspolaganja, ali samo pod uvjetom da do isteka tog roka nadležne državne službe nisu uspjele službenika premjestiti u drugo državno tijelo i rasporediti na odgovarajuće radno mjesto.
5. Suprotno legalnoj svrsi instituta stavljanja na raspolaganje, nadležno tijelo je u konkretnom slučaju donijelo rješenje u kojem se niti u izreci niti u obrazloženju tog rješenja ne navodi obveza države da pod­nositeljici – u razdoblju u kojem je na raspolaganju Vladi Republike Hrvatske – pokuša osigurati premještaj i raspored na radno mjesto odgovarajuće vrste i struke u bilo kojem državnom tijelu, što bi moglo spriječiti da članak 118. točka i) Zakona o državnim službenicima i namještenicima proizvede neposredni pravni učinak u konkretnom slučaju, jer bi bili otklonjeni razlozi stavljanja pod­nositeljice na raspolaganje.
Sukladno navedenom, određivanjem dana prestanka državne službe u izreci rješenja o stavljanju na raspolaganje (koja izreka stječe svojstva konačnosti, izvršnosti i pravomoćnosti), a da se ni u izreci ni u obrazloženju uz taj prestanak nije vezao uvjet kao njegov dodatak, nadležno tijelo postupilo je protivno legalnoj svrsi instituta stavljanja na raspolaganje. Prestanak državne službe pod­nositeljice ovisio je o neizvjesnom nastupu buduće okolnosti koja nije mogla biti poznata nadležnom tijelu u času donošenja rješenja o stavljanju na raspolaganje (nadležno tijelo, naime, u tom trenutku nije moglo znati hoće li se naći slobodno radno mjesto za pod­nositeljicu u bilo kojem državnom tijelu Republike Hrvatske u zemlji ili inozemstvu u mjesecima koji slijede, za vrijeme dok bude na raspolaganju Vladi Republike Hrvatske).
Stoga donošenje takvog rješenja otvara sumnju u izigravanje instituta stavljanja na raspolaganje radi postizanja svrhe različite od one zbog koje je institut ustanovljen, to jest radi prestanka državne službe pod­nositeljici, što je suprotno razlozima zbog kojih je zakonodavac ustanovio institut stavljanja na raspolaganje i suprotno svrsi koja je stavljanjem na raspolaganje u prvom redu trebala biti postignuta.
6. Navedenu pogrešku u cilju i svrsi akta (izigravanje ovlaštenja, détournement de pouvoir) nije ispravilo drugostupanjsko upravno tijelo u postupku provedenom po prigovoru pod­nositeljice.
U postupku sudske kontrole zakonitosti spornih rješenja, Upravni sud Republike Hrvatske odbio je tužbu pod­nositeljice kao neosnovanu.
Obrazloženje osporene presude Upravnog suda iscrpljuje se u navođenju zakona, drugih propisa mjerodavnih za institut stavljanja na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske, uz utvrđenje da je »s obzirom da je stupanjem na snagu Pravilnika o unutarnjem redu Ministarstva financija od 27. rujna 2001. godine i sistematizacijom službeničkih i radnih mjesta koja je sastavni dio tog Pravilnika zbog novog ustroja došlo do ukidanja pojedinih radnih mjesta, odnosno do smanjenja broja izvršitelja kod tuženog tijela, pa tako i u Područnom uredu Gospić, Ispostavi Gospić u kojoj je radila i pod­nositeljica i to tako da je u Područnom uredu Gospić smanjen broj izvršitelja upravnih referenata za porez s dotadašnjih 24 na 9 odnosno u Ispostavi Gospić smanjen je broj izvršitelja upravnih referenata za porez s dotadašnjih 12 na 4 radna mjesta.
Ustavni sud ocjenjuje da su učinjena pogreška prvostupanjskog upravnog tijela, opisana u točki 5. obrazloženja ove odluke, i s njom povezani propusti drugostupanjskog upravnog tijela, a osobito Upravnog suda u postupku sudske kontrole zakonitosti osporenih rješenja, takve naravi da se ne mogu smatrati ustavnopravno prihvatljivima s aspekta zaštite ustavnog prava pod­nositeljice na jednakost pred zakonom, zajamčenog člankom 14. stavkom 2. Ustava. Navedene pogreške i propusti u konkretnom slučaju dobivaju posebnu težinu ima li se u vidu da su učinjeni u upravnoj stvari vezanoj uz prava i obveze iz državne službe.
7. Pravna narav prava i obveza vezanih uz stavljanje na raspolaganje, a osobito činjenica da ono može dovesti do prestanka državne službe, zahtijeva da se rješenja o stavljanju na raspolaganje u pravilu ne smiju donositi u skraćenom upravnom postupku, te da obrazloženja takvih rješenja moraju biti sastavljena u skladu s člankom 209. stavkom 2. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine« , broj 53/91. i 103/96. – odluka Ustavnog suda; u daljnjem tekstu: ZUP), odnosno da moraju biti potpuna, jasna, određena i uvijek u korelaciji s izrekom rješenja, te da uz ostale zakonom propisane podatke moraju sadržavati i razloge kojima se upravno tijelo vodilo pri donošenju rješenja u konkretnom slučaju, što uključuje i razloge vezane uz samu stranku koju se rješenjem stavlja na raspolaganje.
Ustavni sud stoga napominje da je Upravni sud bio dužan (u granicama zahtjeva iz tužbe) provesti kontrolu zakonitosti osporenih rješenja i s aspekta njihove »tipiziranosti« i bezličnosti do stupnja koji se ne može smatrati sukladnim članku 209. stavku 2. ZUP-a, osobito stoga što se radilo o upravnoj stvari u kojoj se rješavalo o pravima i obvezama pod­nositelja vezanim uz uvjete njegove državne službe.
8. Uvažavajući utvrđenja sadržana u točkama 5. do 7. obrazloženja ove odluke, Ustavni sud ocjenjuje da u konkretnom slučaju nije provedena djelotvorna sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti, zajamčena člankom 19. stavkom 2. u vezi s člancima 14. stavkom 2. i 29. stavkom 1. Ustava.
9. Člankom 76. stavcima 1. i 3. Ustavnog zakona propisano je:
(1) Odlukom kojom se ustavna tužba usvaja, Ustavni sud ukida osporavani akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo.
(3) U slučaju da osporavani akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo pod­nositelja više ne proizvodi pravne učinke, Ustavni sud u odluci utvrđuje njegovu neustavnost, navodeći u izreci ustavno pravo koje je pod­nositelju tim aktom povrijeđeno.
Budući da su osporeni upravni akti važili samo za razdoblje u kojem je pod­nositeljica bila na raspolaganju Vladi Republike Hrvatske, te da se osporena presuda Upravnog suda Republike Hrvatske odnosi samo na to razdoblje, Ustavni sud postupio je u skladu s člankom 76. stavkom 3. Ustavnog zakona.
10. Na temelju članka 76. stavka 3. Ustavnog zakona odlučeno je kao u izreci. Objava ove odluke u »Narodnim novinama« temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-2442/2003
Zagreb, 13. prosinca 2006.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednica Vijeća
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.