USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

624

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sutkinja Jasna Omejec, predsjed­nica Vijeća, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Mrkonjić, Emilija Rajić i Vice Vukojević, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenula A. B. iz K. S., na sjednici održanoj 18. prosinca 2006. godine, jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.
II. Ukida se presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-7370/2004-8 od 30. ožujka 2005. godine, te se predmet vraća Upravnom sudu Republike Hrvatske na ponovni postupak.
III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«

Obrazloženje

1. Ustavna tužba podnijeta je protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-7370/2004-8 od 30. ožujka 2005. godine.
Tom presudom odbijena je tužba podnositeljice protiv rješenja Ureda državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji, klasa: UP/I-112-01/02-01/36, urbroj: 2181-02-01-04-59/1 od 19. srpnja 2004. godine, kojim je odbijen prigovor podnositeljice izjavljen protiv rješenja Ureda državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji, klasa: UP/I-112-01/02-01/36, ur. broj: 2181-02-01-02-1/36 od 4. kolovoza 2002. godine, kojim je podnositeljica kao neraspoređena državna službenica Ureda državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji stavljena na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske s danom 4. kolovoza 2002. godine, uz otkazni rok od šest mjeseci, te joj istekom otkaznog roka 4. veljače 2003. godine prestaje državna služba.
2. Podnositeljica ustavne tužbe smatra da je Upravni sud, u konkretnom slučaju, pogrešno primijenio propise materijalnog prava. Ističe da radi kao matičar već duže od 19 godina, te da je za svoj rad ocjenjena ocjenom »naročito uspješan«. Smatra da je kod donošenja prvostupanjskog rješenja upravno tijelo moralo obrazložiti zbog čega ona ostaje neraspoređena, a na poslove koje je do tada obavljala raspoređen je drugi matičar. Također, smatra da je uprav­no tijelo bilo dužno objasniti zašto se odustalo od ustaljene sudske prakse i intencije zakonodavca da se državni službenici na poslovima osobnih stanja građana zadržavaju na istom radnom mjestu na kojem su do tada radili i za koji posao imaju praktično iskustvo. Navodi da osporavani akt ni s jednog mogućeg gledišta nije pravno prihvatljiv, slijedom čega zaključuje da je donesen samovoljno.
Smatra da su joj time povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14. stavkom 2. i 54. stavkom 2. Ustava Republike Hrvatske. Iz sadržaja ustavne tužbe proizlazi da podnositeljica smatra da su joj povrijeđena i ustavna prava zajamčena člancima 19. stavkom 2. i 29. stavkom 1. Ustava. Navodi i povredu odredaba članaka 3. i 117. stavka 3. Ustava.
Podnositeljica predlaže Ustavnom sudu usvajanje ustavne tuž­be, ukidanje presude Upravnog suda i vraćanje predmeta na ponovni postupak.
3. Za potrebe ustavnosudskog postupka pribavljen je spis Ureda državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji klasa: UP/I-112-01/02-01/36, ur. broj: 2181-02-01-02-1/36.
Ustavna tužba je osnovana.
4. Članak 62. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) propisuje:
Svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti... kojim je odlučeno o njegovim pravima i obvezama (...), povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom (...).
U postupku pokrenutom ustavnom tužbom Ustavni sud ispituje eventualne povrede samo onih ustavnih prava koja podnositelj navede u ustavnoj tužbi, istodobno označujući mjerodavne odredbe Ustava u kojima su ta prava zajamčena.
Ustavni sud, u granicama zahtjeva istaknutog u ustavnoj tužbi, utvrđuje je li u postupku odlučivanja o pravima i obvezama podnositelja pred nadležnim tijelima povrijeđeno njegovo ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom (ustavno pravo). Ustavni sud ne ispituje povrede zakona, nego povrede ustavnih prava. Budući da sudsku kontrolu zakonitosti upravnih akata provodi Upravni sud Republike Hrvatske, Ustavni sud je nadležan u prvom redu ispitati je li ta kontrola provedena u postupku propisanim zakonom i u skladu s Ustavom zajamčenim jamstvima sudske kontrole, što obuhvaća i ispitivanje slučajeva nezakonitosti upravnog akta (u prvom redu, nenadležnosti, pogrešne primjene materijalnog prava i/ili bitne povrede pravila upravnog postupka), ali samo ako se oni pojave kao odrednice sadržaja povrijeđenog ustavnog prava ili kao neki oblik njegove povrede.
Konačno, Ustavni sud se u postupku pokrenutom ustavnom tužbom u pravilu ne upušta u ispitivanje pravilnosti utvrđenog činjeničnog stanja. Polazeći od činjenica utvrđenih u postupcima pred nadležnim tijelima, Ustavni sud razmatra samo one činjenice od kojih ovisi njegova ocjena o povredi ustavnog prava.
5. U ovom ustavnosudskom postupku Ustavni sud polazi od sljedećih odredaba Zakona o državnim službenicima i namještenicima (»Narodne novine«, broj 27/01.):
Članak 103. stavci 4. i 5.
(4) U slučaju ukidanja pojedinih radnih mjesta u državnom tijelu, službenici će se rasporediti na druga radna mjesta u okviru svoje stručne spreme, u tom ili drugom državnom tijelu najkasnije u roku tri mjeseca od dana ukidanja radnih mjesta, a do rasporeda na novo radno mjesto ostvaruju pravo na plaću i ostala prava iz službe prema rješenjima koja su imali prije ukidanja radnih mjesta.
(5) Službenici koji ne budu raspoređeni u roku iz stavka 4. ovoga članka iz razloga što nema slobodnih radnih mjesta, stavljaju se na raspolaganje Vladi rješenjem čelnika tijela.
Članak 106. stavak 1.
(1) Za vrijeme trajanja raspolaganja, službenika se može privremeno ili trajno premjestiti i rasporediti na radno mjesto njegove vrste i struke u bilo koje državno tijelo, koje nije udaljeno više od 100 kilometara od mjesta njegova stanovanja.
Članak 118. točka i.
Službeniku prestaje državna služba po sili zakona:
i) istekom roka raspolaganja – prvoga dana po isteku roka,
Ustavni sud ocjenjuje da navedene zakonske odredbe ne daju osnove za različito tumačenje instituta stavljanja na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske, odnosno da u dostatnoj mjeri osiguravaju njegovu jedinstvenu primjenu u praksi.
Institut stavljanja na raspolaganje iz članka 103. stavka 4. Zakona o državnim službenicima i namještenicima vezan je uz činjenicu ukidanja pojedinih radnih mjesta u državnom tijelu (je li u pojedinom slučaju doista došlo do ukidanja radnog mjesta jest pitanje činjenične naravi. Utvrđivanje te činjenice u nadležnosti je upravnih tijela, pa i Upravnog suda u skladu s člankom 39. stavcima 3. i 4. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 53/91., 9/92., 77/92.), a ne Ustavnog suda). Njegova je legalna svrha da se državni službenici, koji su nakon ukidanja radnog mjesta u državnom tijelu u kojem su primljeni u državnu službu ostali neraspoređeni, stave na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske kako bi se u razdoblju u kojem su na raspolaganju pokušali privremeno ili trajno premjestiti i rasporediti na radno mjesto odgovarajuće vrste i struke u bilo koje državno tijelo.
Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku polazi od prethodno navedene legalne svrhe instituta stavljanja na raspolaganje, prema kojoj prestanak državne službe nastupa po sili zakona prvi idući dan nakon isteka roka raspolaganja, ali samo pod uvjetom da do isteka tog roka nadležne državne službe nisu uspjele službenika premjestiti u drugo državno tijelo i rasporediti na odgovarajuće rad­no mjesto.
6. Suprotno legalnoj svrsi instituta stavljanja na raspolaganje, nad­ležno tijelo je u konkretnom slučaju donijelo rješenje broj: 2181-02--01-02-1/36 od 4. kolovoza 2002. godine čije prve dvije točke izreke glase:
»1. Neraspoređena službenica Ureda državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji A. B. stavlja se s danom 4. 8. 2002. godine na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske.
2. Imenovanoj službenici utvrđuje se otkazni rok u trajanju od 6 mjeseci, a počinje teći od 4. 8. 2002. godine.
Istekom otkaznog roka, tj. 4. 2. 2003. godine prestaje joj služba u Uredu državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji, te se o istom neće donositi posebno rješenje.«
Ni u izreci niti u obrazloženju tog rješenja ne navodi se obveza države da podnositeljici – u razdoblju u kojem je na raspolaganju Vladi Republike Hrvatske – pokuša osigurati premještaj i raspored na radno mjesto odgovarajuće vrste i struke u bilo kojem državnom tijelu, što bi moglo spriječiti da članak 118. točka i) Zakona o držav­nim službenicima i namještenicima proizvede neposredni pravni učinak u konkretnom slučaju, jer bi bili otklonjeni razlozi stavljanja podnositeljice na raspolaganje.
Sukladno navedenom, određivanjem dana prestanka državne službe u izreci rješenja o stavljanju na raspolaganje (koja izreka stječe svojstva konačnosti, izvršnosti i pravomoćnosti), a da se ni u izreci ni u obrazloženju uz taj prestanak nije vezao uvjet kao njegov dodatak, nadležno tijelo postupilo je protivno legalnoj svrsi instituta stavljanja na raspolaganje. Prestanak državne službe podnositeljice ovisio je o neizvjesnom nastupu buduće okolnosti koja nije mogla biti poznata nadležnom tijelu u času donošenja rješenja o stavljanju na raspolaganje (nadležno tijelo, naime, u tom trenutku nije moglo znati hoće li se naći slobodno radno mjesto za podnositeljicu u bilo kojem državnom tijelu Republike Hrvatske u zemlji ili inozemstvu u mjesecima koji slijede, za vrijeme dok bude na raspolaganju Vladi Republike Hrvatske).
Stoga donošenje takvog rješenja otvara sumnju u izigravanje instituta stavljanja na raspolaganje radi postizanja svrhe različite od one zbog koje je institut ustanovljen, to jest radi prestanka državne službe podnositeljici, što je suprotno razlozima zbog kojih je zakonodavac ustanovio institut stavljanja na raspolaganje i suprotno svrsi koja je stavljanjem na raspolaganje u prvom redu trebala biti postignuta.
7. Navedenu pogrešku u cilju i svrsi akta (izigravanje ovlaštenja, détournement de pouvoir) nije ispravilo drugostupanjsko upravno tijelo u postupku provedenom po prigovoru podnositeljice.
U postupku sudske kontrole zakonitosti spornih rješenja, Uprav­ni sud Republike Hrvatske odbio je tužbu podnositeljice kao neosnovanu, a da se na nezakoniti dio točke 2. izreke prvostupanjskog rješenja, odnosno na propust drugostupanjskog tijela da ga ispravi, nije osvrnuo.
Obrazloženje osporene presude Upravnog suda iscrpljuje se u navođenju zakona, drugih propisa mjerodavnih za institut stavljanja na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske, uz utvrđenje da donošenjem Pravilnika o unutarnjem redu klasa: 030-02/02-01/52 od 4. travnja 2002. podnositeljica nije mogla biti raspoređena na radno mjesto u Uredu državne uprave u Splitsko dalmatinskoj županiji, iz razloga što nije bilo slobodnih radnih mjesta za koje ispunjava propisane uvjete.
Ustavni sud ocjenjuje da je učinjena pogreška prvostupanjskog upravnog tijela, opisana u točki 6. obrazloženja ove odluke, i s njom povezani propusti drugostupanjskog upravnog tijela, a osobito Upravnog suda u postupku sudske kontrole zakonitosti osporenih rješenja, takve naravi da se ne mogu smatrati ustavnopravno prihvatljivima s aspekta zaštite ustavnog prava podnositeljice na jednakost pred zakonom, zajamčenog člankom 14. stavkom 2. Ustava. Navedene pogreške i propusti u konkretnom slučaju dobivaju posebnu težinu ima li se u vidu da su učinjeni u upravnoj stvari vezanoj uz prava i obveze iz državne službe.
8. Pravna narav prava i obveza vezanih uz stavljanje na raspolaganje, a osobito činjenica da ono može dovesti do prestanka državne službe, zahtijeva da se rješenja o stavljanju na raspolaganje u pravilu ne smiju donositi u skraćenom upravnom postupku, te da obrazloženja takvih rješenja moraju biti sastavljena u skladu s člankom 209. stavkom 2. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 53/91. i 103/96. – odluka Ustavnog suda; u daljnjem tekstu: ZUP), odnosno da moraju biti potpuna, jasna, određena i uvijek u korelaciji s izrekom rješenja, te da uz ostale zakonom propisane podatke moraju sadržavati i razloge kojima se upravno tijelo vodilo pri donošenju rješenja u konkretnom slučaju, što uključuje i razloge vezane uz samu stranku koju se rješenjem stavlja na raspolaganje.
Ustavni sud stoga napominje da je Upravni sud bio dužan (u granicama zahtjeva iz tužbe) provesti kontrolu zakonitosti osporenih rješenja i s aspekta njihove »tipiziranosti« i bezličnosti do stupnja koji se ne može smatrati sukladnim članku 209. stavku 2. ZUP-a, osobito stoga što se radilo o upravnoj stvari u kojoj se rješavalo o pravima i obvezama podnositelja vezanim uz uvjete njegove državne službe.
9. Člankom 76. stavcima 1. i 3. Ustavnog zakona propisano je:
(1) Odlukom kojom se ustavna tužba usvaja, Ustavni sud ukida osporavani akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo.
(3) U slučaju da osporavani akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo podnositelja više ne proizvodi pravne učinke, Ustavni sud u odluci utvrđuje njegovu neustavnost, navodeći u izreci ustavno pravo koje je podnositelju tim aktom povrijeđeno.
Uvažavajući utvrđenja sadržana u točkama 6. do 8. obrazloženja ove odluke, a osobito razloge koji su doveli do povrede ustavnih prava podnositeljice, Ustavni sud ocjenjuje da u konkretnom slučaju nije provedena sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti, zajamčena člankom 19. stavkom 2. u vezi s člancima 14. stavkom 2. i 29. stavkom 1. Ustava.
Stoga Ustavni sud smatra osnovanim u ovom ustavnosudskom postupku ukinuti samo osporenu presudu Upravnog suda Republike Hrvatske. Sve utvrđene povrede ustavnih prava podnositeljice, naime, vezane su uz propuste tog suda u provedbi sudske kontrole zakonitosti osporenih upravnih akata, koja se stoga treba iznova provesti u skladu s načelnim pravnim stajalištima Ustavnog suda izraženim u ovoj odluci.
10. Odredbe članaka 3. i 117. Ustava ne sadrže ustavno pravo u smislu članka 62. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.
11. Na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona odlučeno je kao u izreci. Objava ove odluke u »Narodnim novinama« temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-3398/2005
Zagreb, 18. prosinca 2006.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednica Vijeća
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.