USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1023

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i Milan Vuković, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom, na sjednici održanoj 7. veljače 2007. godine, donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom te se ukida Pravilnik o dopuni Pravilnika o sadržaju obrasca zahtjeva radnika za ostvarivanje prava u slučaju stečaja poslodavca (»Narodne novine«, broj 125/04.).
II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Na temelju članka 35. alineje 5. i članka 37. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), te zaključka sa sjednice predsjednika trgovačkih sudova održane u Visokom trgovačkom sudu Republike Hrvatske 25. veljače 2005. godine, Trgovački sud u Splitu, uz potporu svih trgovačkih sudova u Republici Hrvatskoj (u daljnjem tekstu: predlagatelji) podnio je ovom Sudu zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Pravilnika o dopuni Pravilnika o sadržaju obrasca zahtjeva radnika za ostvarivanje prava u slučaju stečaja poslodavca (»Narodne novine«, broj 125/04., u daljnjem tekstu: Pravilnik).
Iz dokumentacije koja je uz »zahtjev«dostavljena Ustavnom sudu ne proizlazi da je pitanje ustavnosti i zakonitosti osporenog Pravilnika nastalo u postupku pred trgovačkim sudovima, stoga, u konkretnom slučaju nisu ispunjene pretpostavke propisane odredbama članka 35. alineje 5. i članka 37. stavka 2. Ustavnog zakona koje moraju biti ispunjene za podnošenje zahtjeva za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom. Stoga Ustavni sud smatra da je u konkretnom slučaju podnesen prijedlog za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom.
Osporeni Pravilnik donio je ministar gospodarstva, rada i poduzetništva pozivom na odredbu članka 11. stavka 3. Zakona o osiguranju potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca (»Narodne novine«, broj 114/03.).
2. Osporeni Pravilnik glasi:

Članak 1.

U obrascu zahtjeva za ostvarivanje prava na neisplaćena potraživanja u slučaju stečaja poslodavca (obrazac RPS-01) Pravilnika o sadržaju obrasca zahtjeva radnika za ostvarivanje prava u slučaju stečaja poslodavca (»Narodne novine« broj 126/03) Točka V dopunjuje se na način da se iza riječi Isplatu dodaje tekst »potraživanja, Fond za razvoj i zapošljavanje će putem žiroračuna poslodavca u stečaju ili putem depozitnog žiroračuna Trgovačkog suda nadležnog za stečajni postupak nad poslodavcem«.

Članak 2.

Ovaj Pravilnik stupa na snagu danom objave u »Narodnim novinama«.
3. Predlagatelji smatraju da osporeni Pravilnik nije suglasan s člancima 4., 117. stavkom 2. i 118. stavkom 3. Ustava, te sa Zakonom o osiguranju potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca, Zakonom o sudovima (»Narodne novine«, broj 150/05.) i Stečajnim zakonom (»Narodne novine«, broj 44/96., 29/99., 129/00., 123/03. i 197/03.).
Obrazlažući nesuglasnost osporenog Pravilnika s Ustavom i zakonom, predlagatelji u bitnom ističu da je Zakonom o osiguranju potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca ustanovljen Fond za razvoj i zapošljavanje kao jamstveni fond putem kojeg se osigurava isplata potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca.
Navode da je nakon stupanja na snagu Zakona o osiguranju potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca, nadležni ministar donio Pravilnik o sadržaju obrasca zahtjeva radnika za ostvarivanje prava u slučaju stečaja poslodavca (»Narodne novine«, broj 126/03., u daljnjem tekstu: Pravilnik iz 2003.) kojim je utvrđen sadržaj obrasca na kojem se podnosi zahtjev za ostvarivanje prava radnika u slučaju stečaja poslodavca. Predlagatelji smatraju da je Pravilnik iz 2003. u cijelosti sukladan s Ustavom i zakonom.
Međutim, osporeni Pravilnik, kojim je dopunjen Pravilnik iz 2003., predlagatelji smatraju nesuglasnim s Ustavom i zakonom. Obrazlažući navedenu tvrdnju, ističu da je osporenim Pravilnikom (podzakonskim aktom) dio poslova koji su zakonom izričito stavljeni u nadležnost izvršnoj vlasti, stavljen u nadležnost sudbenoj vlasti, čime je, suprotno Ustavu i zakonu, proširen djelokrug poslova sudbene vlasti. Navode da je djelokrug poslova sudbene vlasti dopušteno urediti samo zakonom. Stoga smatraju da je osporeni Pravilnik nesuglasan s člankom 4. Ustava kojim je propisano načelo trodiobe vlasti, s člankom 117. stavkom 2. Ustava kojim je propisana samostalnost i neovisnost sudbene vlasti te s člankom 118. stavkom 3. Ustava kojim je propisano da se (...) djelokrug (...) te postupak pred sudovima uređuje zakonom.
Nesuglasnost osporenog Pravilnika sa Zakonom o osiguranju potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca predlagatelji obrazlažu tvrdnjom da brojne odredbe tog Zakona ukazuju na volju zakonodavca da Fond za razvoj i zapošljavanje provede cijeli postupak utvrđenja potraživanja kao i isplatu radniku. Osporeni Pravilnik, prema mišljenju predlagatelja, potpuno narušava cijeli koncept navedenog Zakona jer je Fond za razvoj i zapošljavanje tim Pravilnikom, bez zakonskog uporišta, značajni dio poslova u postupku ostvarivanja prava radnika prebacio na trgovačke sudove i stečajne dužnike.
Smatraju da je osporeni Pravilnik, kojim je propisano da Fond za razvoj i zapošljavanje može i putem depozitnog računa trgovačkog suda isplatiti sredstva radnicima, u nesuglasju s člankom 19. Zakona o sudovima kojim je propisana nadležnost trgovačkih sudova. Tom zakonskom odredbom (te niti jednom drugom) nije propisana obveza trgovačkih sudova da postupaju po nalozima i rješenjima Fonda za razvoj i zapošljavanje koje on donosi u upravnom postupku ostvarivanja prava radnika u slučaju stečaja poslodavca. Pored toga, predlagatelji ističu da osporeni Pravilnik »otvara i pitanje sudskog depozita«, te iznose činjenice kojima potkrjepljuju svoju tvrdnju o mogućim problemima u primjeni Pravilnika.
Predlagatelji ističu i nesuglasnost osporenog Pravilnika sa Stečajnim zakonom. Obrazlažući tu tvrdnju ističu sljedeće:
Osporenim Pravilnikom predviđena je mogućnost isplate sredstava i putem žiro-računa stečajnog dužnika, što je, prema mišljenju predlagatelja, protivno brojnim odredbama Stečajnog zakona. Nakon otvaranja stečajnog postupka, otvara se novi žiro-račun stečajnog dužnika koji služi za priliv i raspodjelu sredstava stečajne mase ostvarene unovčenjem imovine stečajnog dužnika. Prema članku 25. Stečajnog zakona, tim sredstvima raspolaže stečajni upravitelj po prethodnom odobrenju stečajnog suca (članak 17. Stečajnog zakona). Iz prikupljenih sredstava namiruju se vjerovnici sukladno svojim utvrđenim tražbinama, a rješenje o diobi donosi stečajni sudac na prijedlog stečajnog upravitelja. Sredstva koja Fond za razvoj i zapošljavanje doznačuje na žiro-račun stečajnog dužnika nisu sredstva stečajne mase, a radnici kojima su ta sredstva namijenjena, nisu s te osnove vjerovnici stečajnog dužnika. Kako ta sredstva nisu stečajna masa, to njima ne mogu raspolagati ni stečajni sudac niti stečajni upravitelj jer ih niti jedna odredba Stečajnog zakona na to ne ovlašćuje. Stečajni sudac ne može u stečajnom postupku donijeti nikakvo rješenje glede isplate tih sredstava, a bez takvog rješenja stečajni upravitelj ne može isplatiti sredstva radnicima. Svako postupanje suprotno navedenom je protuzakonito.
Slijedom iznijetog, predlažu poništavanje osporenog Pravilnika.
4. Na temelju članka 42. stavka 1. Ustavnog zakona, prijedlog je dostavljen na odgovor Ministarstvu gospodarstva, rada i poduzetništva koje je donijelo osporeni Pravilnik.
Ministarstvo je Sudu dostavilo očitovanje o prijedlogu.

Prijedlog je osnovan.

5. Za ocjenu osnovanosti prijedloga mjerodavne su odredbe članka 5. stavka 1. Ustava, te članaka 3. stavka 1., 5. stavka 1. i 11. stavka 3. Zakona o osiguranju potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca.
Članak 5. stavak 1. Ustava, prema kojem u Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom, je ustavna odredba koja je temelj za provedbu načela ustavnosti i zakonitosti kao oblika ostvarenja vladavine prava, jedne od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske iz članka 3. Ustava.
Načelo ustavnosti i zakonitosti, u formalnom i materijalnom smislu, znači da zakone i druge propise mora donijeti nadležno zakonodavno tijelo odnosno nadležno tijelo ovlašteno za donošenje drugih propisa, u propisanom postupku i u skladu sa sadržajem mjerodavnih ustavnih i/ili zakonskih normi.
6. Zakonom o osiguranju potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca u pravni poredak Republike Hrvatske uveden je pravni institut kojim se štite prava radnika u slučaju stečaja poslodavca.
Zakonom o Fondu za razvoj i zapošljavanje (»Narodne novine«, broj 107/01.) osnovan je Fond za razvoj i zapošljavanje, kao jamstveni fond za isplatu potraživanja radnika u smislu Zakona o osiguranju potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca.
Zakonom o osiguranju potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca utvrđeni su vrste i opseg prava radnika u slučaju stečaja poslodavca, poslovi koje obavlja Fond za razvoj i zapošljavanje, uvjeti pod kojima se ta prava ostvaruju i način osiguranja sredstava za ostvarenje tih prava.
Sredstva za ostvarivanje prava radnika utvrđena Zakonom o osiguranju potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca osiguravaju se u Državnom proračunu Republike Hrvatske (članak 14. Zakona).
7. Prema članku 3. Zakona o osiguranju potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca, Fond za razvoj i zapošljavanje je dužan (...) radniku isplatiti:
1. neisplaćene plaće za posljednja tri mjeseca prije prestanka radnog odnosa, odnosno otvaranja stečaja,
2. neisplaćene naknade plaće za bolovanje koju je prema propisima o zdravstvenom osiguranju bio dužan isplatiti poslodavac iz svojih sredstava u posljednja tri mjeseca prije prestanka radnog odnosa, odnosno otvaranja stečaja,
3. naknadu plaće za neiskorišteni godišnji odmor na koji je radnik stekao pravo u kalendarskoj godini u kojoj je prestao radni odnos, odnosno u kojoj je otvoren stečaj,
4. otpremninu pod uvjetima utvrđenim zakonom,
5. pravomoćno dosuđenu naknadu štete zbog pretrpljene ozljede na radu ili profesionalne bolesti.
Člankom 5. stavkom 1. Zakona o osiguranju potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca propisano je:
(1) Poslovi iz članka 1. ovoga Zakona koje obavlja Fond su:
– rješavanje o pravima radnika utvrđenih ovim Zakonom i obavljanje isplate na temelju donesenih rješenja,
– osiguravanje zakonitosti ostvarivanja prava radnika,
– pružanje stručne pomoći radnicima pri ostvarivanju prava utvrđenih ovim Zakonom,
– usmjeravanje i upravljanje sredstvima osiguranim za namjenu utvrđenu ovim Zakonom.
Iz navedenih zakonskih odredaba razvidno je da Fond za razvoj i zapošljavanje (između ostalog) obavlja isplatu radnicima na temelju rješenja kojima je odlučeno o pravima radnika propisanih tim Zakonom.
8. Člankom 11. stavcima 1. i 3. Zakona o osiguranju potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca propisano je:
(1) Zahtjev iz članka 10. ovoga Zakona podnosi se na posebnom obrascu.
(3) Sadržaj obrasca iz stavka 1. ovoga članka i dodatnu dokumentaciju koju je potrebno priložiti obrascu propisuje pravilnikom ministar.
Na temelju članka 11. stavka 3. Zakona o osiguranju potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca, ministar rada i socijalne skrbi donio je Pravilnik o sadržaju obrasca zahtjeva radnika za ostvarivanje prava u slučaju stečaja poslodavca (Pravilnik iz 2003.) kojim je utvrđen sadržaj obrasca na kojem se podnosi zahtjev za ostvarivanje prava radnika u slučaju stečaja poslodavca na temelju Zakona o osiguranju potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca te propisana dokumentacija koju je potrebno priložiti zahtjevu.
Točka V. obrasca na kojem se podnosi zahtjev za ostvarivanje prava radnika (koji je sastavni dio Pravilnika) glasila je:
V. Isplatu izvršiti na:
1. štednu knjižicu broj ________________ kod ____________.
                                                                              (naziv banke)
2. tekući račun broj __________________ kod ____________.
                                                                              (naziv banke)
9. 1. rujna 2004. godine, ministar gospodarstva, rada i poduzetništva donio je osporeni Pravilnik, kojim je dopunjena točka V. obrasca zahtjeva za ostvarivanje prava radnika (kao sastavnog dijela Pravilnika iz 2003.), na način da dopunjena točka V. glasi:
V. Isplatu potraživanja, Fond za razvoj i zapošljavanje će putem žiroračuna poslodavca u stečaju ili putem depozitnog žiroračuna Trgovačkog suda nadležnog za stečajni postupak nad poslodavcem izvršiti na:
1. štednu knjižicu broj ________________ kod ____________.
                                                                            (naziv banke)
2. tekući račun broj __________________ kod ____________.
                                                                            (naziv banke)
10. Ustavni sud utvrđuje da je, s obzirom na način donošenja i predmet uređenja, Pravilnik o sadržaju obrasca zahtjeva radnika za ostvarivanje prava u slučaju stečaja poslodavca (Pravilnik iz 2003.), propis za provedbu Zakona o osiguranju potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca.
Ovlaštenje ministra za donošenje Pravilnika iz 2003., kao i osporenog Pravilnika o dopuni Pravilnika iz 2003. sadržano je u odredbi članka 11. stavka 3. Zakona o osiguranju potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca, kojom je propisano da sadržaj obrasca iz stavka 1. tog članka i dodatnu dokumentaciju koju je potrebno priložiti obrascu propisuje ministar pravilnikom.
Međutim, ocjena je Suda da osporeni Pravilnik po svom sadržaju izlazi iz okvira koje mu je dao Zakon o osiguranju potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca.
Polazeći od navedene zakonske osnove, a imajući u vidu sadržaj osporenog Pravilnika, Ustavni sud je utvrdio da je osporenim Pravilnikom, ministar, bez zakonskog ovlaštenja, autonomno propisao dva načina isplate potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca koja nisu propisana Zakonom o osiguranju potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca (putem žiro-računa poslodavca u stečaju ili putem depozitnog žiro-računa Trgovačkog suda nadležnog za stečajni postupak nad poslodavcem).
Ocjena Ustavnog suda temelji se na utvrđenju da niti jedna odredba Zakona o osiguranju potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca ne ukazuje na volju zakonodavca da trgovački sudovi na bilo koji način sudjeluju u postupku ostvarivanja prava radnika na koje se Zakon o osiguranju potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca odnosi, već je iz brojnih odredaba tog Zakona razvidno da cijeli postupak priznavanja i ostvarivanja prava radnika u slučaju stečaja poslodavca provodi Fond za razvoj i zapošljavanje.
Polazeći od navedenog, a imajući u vidu činjenicu da se Pravilnikom, kao podzakonskim aktom, ne mogu mijenjati ili dopunjavati odredbe zakona, Sud utvrđuje da je nadležni ministar, donošenjem osporenog Pravilnika prekoračio svoje ovlasti.
Slijedom iznijetog, Ustavni sud utvrđuje da je osporeni Pravilnik nesuglasan sa Zakonom o osiguranju potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca te s člankom 5. stavkom 1. Ustava.
11. Stoga je, na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona, odlučeno kao u točki I. izreke.
12. S obzirom na utvrđenu nesuglasnost osporenog Pravilnika s člankom 5. stavkom 1. Ustava te sa Zakonom o osiguranju potraživanja radnika u slučaju stečaja poslodavca, suglasnost osporenog Pravilnika s ostalim ustavnim odredbama te zakonima na koje ukazuju predlagatelji, Ustavni sud nije ocjenjivao.
13. Objava odluke (točka II. izreke) temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-1665/2005
Zagreb, 7. veljače 2007.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
dr. sc. Petar Klarić, v. r.