USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1106

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst i Vice Vukojević, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 21. ožujka 2007. godine, donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukida članak 3. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika (»Narodne novine«, broj 17/2007.).
II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Ivan Čović, odvjetnik iz Zagreba (u daljnjem tekstu: predlagatelj), podnio je Ustavnom sudu prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske članka 3. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obvezama i pravima držav­nih dužnosnika (»Narodne novine«, broj 17 od 12. veljače 2007., u daljnjem tekstu: ZID ZOPDD).
Osporeni članak 3. ZID ZOPDD-a glasi:
Odredba članka 12. stavka 4. Zakona o obvezama i pravima držav­nih dužnosnika neće se primjenjivati u 2007. godini.
Predlagatelj smatra da je osporeni članak ZID ZOPDD-a u nesuglasnosti s člancima 3., 14. i 89. stavcima 1., 3. i 5. Ustava.
2. U prijedlogu se navodi da su od 2001. godine neprekidno Hrvatski sabor, odnosno Vlada Republike Hrvatske različitim zakonima, odnosno uredbama propisivali da se odredba članka 12. stavka 4. Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika (»Narodne novine«, broj 101/98., 135/98., 105/99., 25/00., 73/00., 30/01., 59/01., 114/01., 153/02., 163/03., 16/04., 30/04., 121/05., 151/05., 141/06. i 17/07., u daljnjem tekstu: ZOPDD) neće primjenjivati u sljedećoj kalendarskoj godini.
Predlagatelj smatra da je osporena odredba nesuglasna načelu vladavine prava, određenom u članku 3. Ustava jer »jednom kad zakonodavac prizna neko pravo, onda adresati tog prava imaju legitimno pravo očekivati da će se to zakonom priznato pravo i ostvariti«.
Nesuglasnost osporenog članka 3. ZID ZOPDD-a s člankom 14. Ustava predlagatelj nalazi u činjenici da »stalnim odgodama primjene članka 12. stavka 4. ZOPDD-a jedna skupina unutar kategorije zaposlenika u državnom i javnom sektoru stavljena je u nejednak položaj prema svim ostalim skupinama u toj kategoriji«. Predlagatelj zaključuje da takvo uređenje »nije u suglasnosti s člankom 14. stavkom 2. Ustava, ali ni s člankom 14. stavkom 1. Ustava koji zabranjuje diskriminaciju po položaju«.
Nadalje, predlagatelj smatra da je osporena odredba članka 3. ZID ZOPDD-a nesuglasna s člankom 89. stavkom 5. Ustava jer »u konkretnom slučaju ne postoje ‘posebno opravdani razlozi’ za povratno djelovanje sporne zakonske odredbe«. Pri tome napominje »da je ZIDZOPDD iz 2007. donesen po hitnom postupku, što samo po sebi nije ustavnopravno pitanje, ali dovoljno govori o samom zakonu«.
Konačno, pozivajući se na članak 89. stavke 1. i 3. Ustava te Izvješće Ustavnog suda broj: U-X-80/2005 od 1. lipnja 2006. (»Narod­ne novine«, broj 64/06.), predlagatelj ističe da nema ustavnopravne osnove da se primjena zakonske norme, koja je na snazi pa predstav­lja dio pozitivnog pravnog poretka, odgađa iz godine u godinu jer se time derogira svrha samog ustavnog instituta stupanja na snagu zakona.

Prijedlog je osnovan.

3. Hrvatski sabor donio je ZID ZOPDD po hitnom postupku 2. veljače 2007. godine. ZID ZOPDD objavljen je u »Narodnim novinama«, broj 17 od 12. veljače 2007., a stupio je na snagu danom objave, to jest 12. veljače 2007. (članak 5.).
Osporenim člankom 3. ZID ZOPDD-a zabranjena je primjena članka 12. stavka 4. ZOPDD-a u 2007. godini, to jest u razdoblju od 1. siječnja 2007. do 31. prosinca 2007. godine.
Članak 12. stavak 4. ZOPDD-a propisuje:
Plaća dužnosnika uvećava se za 0,5% za svaku navršenu godinu radnog staža, a najviše za 20%.
Sukladno navedenom, u 2007. godini u plaće dužnosnika neće se obračunavati 0,5% za svaku navršenu godinu radnog staža po sili osporene odredbe članka 3. ZID ZOPDD-a.
4. Osporeni članak 3. ZID ZOPDD-a nedvojbeno ima povrat­no djelovanje jer je njime zabranjena primjena članka 12. stavka 4. ZOPDD-a i za razdoblje prije njegova stupanja na snagu, to jest za razdoblje od 1. siječnja 2007. do 12. veljače 2007. godine.
Članak 89. stavci 4. i 5. Ustava propisuju:
Zakoni (...) ne mogu imati povratno djelovanje.
Iz posebno opravdanih razloga samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje.
Sukladno navedenom, u ustavnosudskom postupku bilo je potrebno odgovoriti na sljedeće pitanje: jesu li postojali posebno opravdani razlozi zbog kojih bi povratno djelovanje članka 3. ZID ZOPDD-a bilo ustavnopravno osnovano?
4.1. Radi utvrđenja činjenica ustavnopravno relevantnih za odgovor na navedeno pitanje, Ustavni sud je razmotrio Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika s Konačnim prijedlogom zakona, prvo i drugo čitanje, P.Z. br. 617, koji je predsjedniku Hrvatskog sabora podnijela Vlada Republike Hrvatske aktom pod brojem: 5030109-07-1 od 25. siječnja 2007. godine (u daljnjem tekstu: Prijedlog).
U točki I. Prijedloga pod nazivom »Ustavna osnova za donošenje Zakona« Vlada Republike Hrvatske je kao ustavnu osnovu navela odredbu »članka 2. stavka 4.« Ustava, prema kojoj Hrvatski sabor samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj. Vlada Republike Hrvatske se nije pozvala na članak 89. stavak 5. Ustava.
U točki II. Prijedloga pod nazivom »Ocjena stanja i osnovna pitanja koja se trebaju urediti zakonom te posljedice koje će donošenjem zakona proisteći«, Vlada Republike Hrvatske je navela da se »navedena odredba praktički nikada nije primjenjivala jer je kroz dopune Zakona bilo propisano da se ta odredba neće primjenjivati u određenoj kalendarskoj godini«. Slična tvrdnja poslužila je i za obrazloženje uz predloženi članak 3. ZID ZOPDD-a, koje glasi:
Navedena odredba posljednjih nekoliko godina nije primjenjivana. Vlada Republike Hrvatske smatra da navedenu odredbu ne treba primijeniti ni u 2007. godini te se stoga predlaže da navedena odredba ima povratno djelovanje. (str. 4. Prijedloga)
Prema Izvješću Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskog sabora, taj je odbor, kao matično radno tijelo, na 73. sjednici, održanoj 30. siječnja 2007., raspravio Prijedlog. Iz Izvješ­ća nije razvidno je li Odbor razmatrao prijedlog da članak 3. ZID ZOPDD-a ima povratno djelovanje.
Prema Izvješću Odbora za zakonodavstvo Hrvatskog sabora, taj je odbor na 89. sjednici, održanoj 30. siječnja 2007., raspravljao o prijedlogu i podupro njegovo donošenje, ne protiveći se prijedlogu da se ZID ZOPDD donese po hitnom postupku (točka 2. Izvješća). Na tekst konačnog prijedloga zakona Odbor nije imao primjedaba (točka 3. Izvješća). Iz Izvješća nije razvidno je li Odbor razmatrao prijedlog da članak 3. ZID ZOPDD-a ima povratno djelovanje.
4.2. Sukladno navedenom, a polazeći od obrazloženja Vlade Republike Hrvatske, kao predlagatelja ZID ZOPDD-a, Ustavni sud utvrđuje da politička i pravna volja nadležnih tijela državne vlasti (»Vlada Republike Hrvatske smatra da navedenu odredbu ne treba primijeniti ni u 2007. godini«), kojom se na navedeni način intervenira u zakonom priznata prava građana, ne može sama po sebi biti osnova za povratno djelovanje članka 3. ZID ZOPDD-a, ako istodobno ne postoje činjenice ili okolnosti koje ukazuju na »posebno opravdani razlog« za njegovo povratno djelovanje.
Vlada Republike Hrvatske svoj prijedlog članka 3. ZID ZOPDD-azasniva na činjenici da se »navedena odredba praktički nikada nije primjenjivala«, odnosno da »navedena odredba posljednjih nekoliko godina nije primjenjivana« (misli se na članak 12. stavak 4. ZOPDD-a– op.).
U vezi s tim tvrdnjama, Ustavni sud utvrđuje sljedeće:
Odredba članka 12. stavka 4. ZOPDD-a postala je dio pozitivnog pravnog poretka Republike Hrvatske stupanjem na snagu Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika 1998. godine (»Narodne novine«, broj 101 od 28. srpnja 1998.). Ona se uredno primjenjivala do kraja 2000. godine, kad je Vlada Republike Hrvatske, pozivajući se na članak 87. Ustava, po prvi put donijela uredbu na temelju zakonske ovlasti, kojom je zabranila njezinu primjenu u određenom razdoblju (u 2001. godini).
Uredba o izmjenama i dopuni Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika (»Narodne novine«, broj 131 od 28. prosinca 2000.) propisala je sljedeće:

Članak 1.

Odredba članka 12. stavka 2. Zakona o obvezama i pravima držav­nih dužnosnika (»Narodne novine«, br. 101/98., 135/98., 105/99., 25/00. i 73/00.) u 2001. godini neće se primjenjivati.
U članku 12. iza stavka 2. dodaje se novi stavak 3. koji glasi:
»Za obračun plaća dužnosnika u 2001. godini primjenjivat će se ista osnovica kao i u 2000. godini.«
Dosadašnji stavci 3. i 4. postaju stavci 4. i 5.

Članak 2.

Odredba članka 12. stavka 5. Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika (»Narodne novine«, br. 101/98., 135/98., 105/99., 25/00. i 73/00.) u 2001. godini neće se primjenjivati.
Tom je Uredbom, dakle, izmijenjena numeracija dotadašnje odredbe članka 12. stavka 4. ZOPDD-a (u članak 12. stavak 5.), a člankom 2. Uredbe po prvi put je propisano da se članak 12. stavak 5. ZOPDD-a neće primjenjivati u sljedećoj kalendarskoj (i proračunskoj) godini.
Normativni sadržaj navedene Uredbe preuzeo je članak 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obvezama i pravima držav­nih dužnosnika (»Narodne novine«, broj 30 od 6. travnja 2001.), koji je glasio:

Članak 2.

Odredbe članka 12. stavka 2. i 5. ovoga Zakona u 2001. godini neće se primjenjivati.
Nadalje, Zakonom o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2002. godinu (»Narodne novine«, broj 116 od 22. prosinca 2001.) bilo je propisano:

Članak 46.

U 2002. godini neće se primjenjivati odredba članka 12. stavka 2. i 5. Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika (»Narodne novine«, br. 101/98., 135/98., 105/99., 25/00., 73/00., 30/01. i 114/01.)...
Tim je zakonom, dakle, zabranjena primjena članka 12. stavka 5. ZOPDD-a u 2002. godini.
Također, Zakonom o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za 2003. godinu (»Narodne novine«, broj 154 od 21. prosinca 2002.) bilo je propisano:

Članak 47.

U 2003. godini neće se primjenjivati odredba članka 12. stavka 2. i 5. Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika (»Narod­ne novine«, br. 101/98., 135/98., 105/99., 25/00., 73/00., 30/01. i 114/01.)...
Člankom 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika (»Narodne novine«, broj 153 od 20. prosinca 2002.) ponovno je izmijenjena numeracija navedene zakonske odredbe, tako da je dotadašnji članak 12. stavak 5. ZOPDD-a iznova postao članak 12. stavak 4. ZOPDD-a. Taj se zakon počeo primjenjivati 1. siječnja 2003. godine.
U 2004. godini Hrvatski sabor donio je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika (»Narodne novine«, broj 16 od 6. veljače 2004.), kojim je bila propisana zabrana primjene članka 12. stavka 4. ZOPDD u 2004. godini, povratno s djelovanjem od 1. siječnja 2004. Članak 3. tog Zakona je glasio:

Članak 3.

Odredba članka 12. stavka 4. Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika neće se primjenjivati u 2004. godini.
Krajem 2004. godine Vlada Republike Hrvatske donijela je Uredbu o dopuni Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika (»Narodne novine«, broj 187 od 29. prosinca 2004.), kojom je propisala:

Članak 1.

Odredba članka 12. stavka 4. Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika (»Narodne novine«, br. 101/98, 135/98, 105/99, 25/00, 73/00, 30/01, 59/01, 114/01, 153/02, 16/04 i 30/04) neće se primjenjivati u 2005. godini.
Krajem 2005. godine Vlada Republike Hrvatske ponovno je donijela Uredbu o dopuni Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika (»Narodne novine«, broj 151 od 23. prosinca 2005.), kojom je propisala:

Članak 1.

Odredba članka 12. stavka 4. Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika (»Narodne novine«, br. 101/98, 135/98, 105/99, 25/00, 73/00, 30/01, 59/01, 114/01, 153/02, 16/04, 30/04 i 121/05) neće se primjenjivati u 2006. godini.
Konačno, Hrvatski sabor je u veljači 2007. godine donio ZID ZOPDD, kojim je u osporenom članku 3. propisao:

Članak 3.

Odredba članka 12. stavka 4. Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika neće se primjenjivati u 2007. godini.
Ustavni sud nije ispitivao »osobitu opravdanost« razloga koji su od 2000. poticali Hrvatski sabor, odnosno Vladu Republike Hrvat­ske da iz godine u godinu – ponekad i retroaktivno, kao što je to učinjeno 2004. – zabranjuje primjenu članka 12. stavka 4. ZOPDD-a u pojedinoj kalendarskoj, odnosno proračunskoj godini, derogirajući na taj način iz godine u godinu zakonom priznato pravo jedne skupine građana.
Za ovaj ustavnosudski postupak relevantno je samo to da činjenica što »navedena odredba posljednjih nekoliko godina nije primjenjivana« ne može predstavljati »posebno opravdan razlog« za povratno djelovanje članka 3. ZID ZOPDD-a, u smislu članka 89. stavka 5. Ustava.
Pozivanje na dotadašnje vlastito postupanje, naime, samo po sebi nije i ne može biti »osobito opravdan razlog« zbog kojeg su nadležna državna tijela (Vlada Republike Hrvatske kao predlagatelj, a Hrvatski sabor kao donositelj ZID ZOPDD-a) propisala povratno djelovanje članka 3. ZID ZOPDD-a.
S tog se aspekta, dakle, članak 3. ZID ZOPDD-a ne može smatrati suglasnim s člankom 89. stavkom 5. Ustava.
5. Osporeni članak 3. ZID ZOPDD-a propisuje da se odredba članka 12. stavka 4. ZID ZOPDD-a neće primjenjivati u 2007. godini.
Pozivajući se na Izvješće Ustavnog suda broj: U-X-80/2005 od 1. lipnja 2006., predlagatelj smatra da propisivanje zabrane primjene zakonske odredbe, koja je na snazi, nije u suglasnosti s člankom 89. stavcima 1. i 3. Ustava.
Članak 89. stavci 1. i 3. Ustava glase:
Prije nego što stupe na snagu zakoni i drugi propisi državnih tijela objavljuju se u »Narodnim novinama«, službenom listu Republike Hrvatske.
Zakon stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave, osim ako nije zbog osobito opravdanih razloga zakonom drukčije određeno.
Predlagatelj smatra da odgađanje primjene pozitivne zakonske odredbe derogira svrhu ustavnog instituta »stupanja na snagu« jer dovodi do toga da pozitivna zakonska odredba zapravo nije na snazi (budući da se ne primjenjuje).
Ustavni sud podsjeća da je Izvješće broj: U-X-80/2005 od 1. lipnja 2006. upućeno Hrvatskom saboru zbog uočene pojave neustavnosti u završnim odredbama brojnih zakona, koja se očitovala u propisivanju razlike između dana stupanja na snagu zakona i dana njegove primjene.
U navedenom je Izvješću Ustavni sud utvrdio sljedeće:
Ustav Republike Hrvatske poznaje samo institut stupanja na snagu zakona, ali ne i institut (odgođene) primjene zakona koji je stupio na snagu.
Zakon mora stupiti na snagu točno određenog dana, što ujedno znači da se od tog dana mora početi primjenjivati. To je opći ustavni zahtjev kojem mora udovoljavati svaki zakon.
Zakonske odredbe koje propisuju odgođeni početak primjene zakona koji je stupio na snagu ne udovoljavaju zahtjevima načela vladavine prava, osobito načelu pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka kao njegovom sastavnom dijelu.
Ustavni sud ocjenjuje da se u konkretnom slučaju ne radi o pravnoj situaciji koja bi bila istovjetna onoj koja je opisana u navedenom Izvješću. Osporenim člankom 3. ZID ZOPDD-a, naime, zabranjuje se primjena u određenom razdoblju zakonske odredbe koja je na snazi, koja se počela primjenjivati gotovo u isto vrijeme kad je ZOPDD stupio na snagu (ZOPDD je stupio na snagu 28. srpnja 1998., a po sili članka 23. počeo se primjenjivati 1. kolovoza 1998.), i koja se kontinuirano primjenjivala do određenog trenutka (to jest, do 31. prosinca 2000.).
Iako nije istovjetan, međutim, problem koji je predlagatelj uočio usporediv je s onim o kojemu je Ustavni sud izvijestio Hrvatski sabor.
Ustavni sud u tom smislu ocjenjuje da zakonska odredba, kojom bi se privremeno ili unutar kraćeg razdoblja odgodila primjena neke druge zakonske odredbe koja je na snazi i koja se prethodno već primjenjivala, ne bi mogla sama po sebi biti ocijenjena nesuglasnom s člankom 89. stavcima 1. i 3. Ustava. Nesuglasnost s člankom 89. stavcima 1. i 3. Ustava mogla bi u tom slučaju nastati samo onda kad bi se privremena odgoda primjene zakonske odredbe, koja je na snazi, pretvorila u trajnije stanje njezine »neprimjene«, što bi dovelo u pitanje i njezinu valjanost kao pozitivnog pravnog propisa, odnosno propisa koji je »na snazi«.
Polazeći od navedenog stajališta, Ustavni sud ocjenjuje ustavnopravno relevantnom činjenicu da se članak 12. stavak 4. ZOPDD-a ne primjenjuje još od 1. siječnja 2001., a da se osporenim člankom 3. ZID ZOPDD-a nastavlja zabrana njegove primjene i u 2007. godini. Stoga se u konkretnom slučaju može govoriti o trajnijem (višegodišnjem) stanju »neprimjene« zakonske odredbe koja je na snazi, odnosno o trajnijoj (višegodišnjoj) derogaciji zakonom priznatih prava jedne skupine građana, što osporeni članak 3. ZID ZOPDD-a čini nesuglasnim s člankom 89. stavcima 1. i 3. Ustava.
6. Predlagatelj napominje da je stalnim odgodama primjene članka 12. stavka 4. ZOPDD-a jedna skupina osoba, unutar onih kojima se plaće isplaćuju iz državnog proračuna (državni i javni sektor), stavljena u nejednak položaj prema svim ostalim skupinama u toj kategoriji. Stoga smatra da je »spornim člankom 3. ZID ZOPDD-a uvedena nejednakost pred zakonom jedne skupine unutar istovrsne kategorije adresata, što nije u suglasnosti s člankom 14. stavkom 2. Ustava, ali ni s člankom 14. stavkom 1. Ustava koji zabranjuje diskriminaciju po položaju«.
Članak 14. Ustava propisuje:
Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.

Svi su pred zakonom jednaki.

Polazeći od navoda predlagatelja, Ustavni sud je u provedenom ustavnosudskom postupku utvrdio da je svim skupinama osoba u državnom i javnom sektoru, čije se plaće isplaćuju iz državnog proračuna, priznato pravo na uvećanje plaće za 0,5% za svaku navršenu godinu radnog staža (uz napomenu da je sucima i ostalim pravosudnim dužnosnicima navedeno pravo priznato samo za razdoblje obavljanja njihove sudačke, odnosno druge pravosudne dužnosti, koje zakonsko rješenje je predmet posebnog ustavnosudskog postupka).
Navedeno pravo ostvaruju:
– suci i ostali pravosudni dužnosnici na temelju članka 6. Zakona o plaćama sudaca i drugih pravosudnih dužnosnika, »Narodne novine«, broj 10/99., 25/00., 30/01., 59/01., 114/01., 116/01., 64/02., 153/02., 17/04. i 8/06., 42/06.;
– državni službenici i namještenici na temelju članka 108. stavka 1. Zakona o državnim službenicima i namještenicima, »Narod­ne novine«, broj 27/01. (članak 108. je na snazi po sili članka 144. stavka 1. točaka a) i b) Zakona o državnim službenicima, »Narodne novine«, broj 92/05.);
– svi zaposlenici u javnim službama u Republici Hrvatskoj na temelju članka 4. Zakona o plaćama u javnim službama, »Narodne novine«, broj 27/01.
Državni dužnosnici su jedina skupina osoba u državnom i jav­nom sektoru, to jest onih čije se plaće isplaćuju iz državnog proračuna, za koju je zakonom određeno da se njihovo (priznato) pravo na uvećanje plaće za 0,5% za svaku navršenu godinu radnog staža (najviše do 20%) neće primjenjivati u 2007. godini.
Ustavni sud u tom smislu napominje da članak 14. Ustava ne zabranjuje zakonodavcu da prava i obveze pojedinih istovrsnih ili sličnih skupina uređuje različito ako se time ispravljaju postojeće nejednakosti među tim skupinama ili za to postoje drugi opravdani, na Ustavu utemeljeni razlozi.
Različito uređenje prava i obveza, međutim, smatrat će se diskri­minirajućim ako propisano razlikovanje nema objektivnog i razum­nog opravdanja, odnosno ako se time ne ostvaruje legitimni cilj ili ako ne postoji razmjernost između propisane zakonske mjere i cilja koji se nastoji postići.
Ustavni sud ističe da je zakonodavac slobodan procijeniti oprav­dava li različitost i u kojoj mjeri, u inače sličnim situacijama, različito uređenje prava i obveza, pri čemu opseg njegovih ovlasti ovisi o predmetu zakonskog uređenja i s njim povezanim činjenicama i okolnostima.
U pravilu bi morali postojati vrlo jaki ustavnopravno prihvatljivi razlozi da bi Ustavni sud ocijenio suglasnim s Ustavom različitost zakonskog uređenja koje se temelji isključivo na razlici u osobinama navedenim u članku 14. stavku 1. Ustava. S druge strane, ako su u pitanju opće mjere gospodarske i socijalne politike, onda zakonodavac ima relativno široke ovlasti diskrecije pa u tom području Ustavni sud, u pravilu, poštuje izbor zakonodavne politike.
Razmatrajući u tom svjetlu članak 3. ZID ZOPDD-a, Ustavni sud je utvrdio nekoliko specifičnosti važnih za ocjenu njegove suglasnosti s člankom 14. Ustava.
Prvo, ne može se smatrati da članak 3. ZID ZOPDD-a predstavlja opću zakonsku mjeru gospodarske i socijalne politike, jer je ta mjera sadržana u članku 12. stavku 4. ZOPDD-a, kojim se dužnosnicima priznaje navedeno zakonsko pravo. Prema tome, osporeni članak 3. ZID ZOPDD-a predstavlja privremeno odustajanje od priznate i utvrđene mjere gospodarske i socijalne politike, a ne obrnuto.
Drugo, s obzirom na sadržaj članka 12. stavka 4. ZOPDD-a (uvećanje plaća za 0,5% za svaku navršenu godinu radnog staža, a najviše za 20%), svrha članka 3. ZID ZOPDD-a nije ispravljanje postojećih nejednakosti među skupinama osoba, čije se plaće isplaćuju iz državnog proračuna. Kad bi se radilo o tome, legalna svrha članka 3. ZID ZOPDD-a ne bi bila legitimna jer se nepriznavanje vrednovanja određenim osobama njihovog radnog staža ne može smatrati legitimnim sredstvom za ostvarenje tog cilja.
Treće, u nedostatku bilo koje ustavnopravno relevantne činjenice, koja bi ukazivala na suprotno, proizlazi da se zabrana primjene članka 12. stavka 4. ZOPDD-a u 2007. godini temelji isključivo na položaju koji adresati tog članka (državni dužnosnici) imaju u društvu.
Slijedom izloženog, a nakon utvrđenja da članak 3. ZID ZOPDD-a ne predstavlja opću zakonsku mjeru gospodarske i socijalne politike niti služi ostvarenju bilo kojeg legitimnog cilja, koji bi mogao opravdati nejednak položaj adresata tog članka u odnosu na ostale skupine osoba čije se plaće isplaćuju iz državnog proračuna, Ustavni sud ocjenjuje da osporeni članak 3. ZID ZOPDD-a nije u suglasnosti s člankom 14. Ustava.
7. Predlagatelj smatra da je osporeni članak 3. ZID ZOPDD-a nesuglasan i s člankom 3. Ustava jer je suprotan načelu legitimnih očekivanja njegovih adresata, koje načelo predstavlja poseban izraz vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske. Povezujući to ustavno načelo s povratnim djelovanjem članka 3. ZID ZOPDD-a, predlagatelj ističe da je »tim više povrijeđeno načelo legitimnih očekivanja adresata članka 12. stavka 4. ZOPDD-a jer su svi oni – kako se približavao kraj 2006. godine – s pravom očekivali da Vlada neće predložiti, odnosno da Hrvatski sabor neće prihvatiti novu odgodu primjene tog članka u 2007. godini«.
Ustavni sud je odluci i rješenju broj: U-I-659/1994, U-I-146/1996,U-I-228/1996, U-I-508/1996, U-I-589/1999 od 15. ožujka 2000. (»Narodne novine«, broj 31/00.), postavio temeljna mjerila prema kojima se prosuđuje ispunjava li zakon zahtjeve koje pred njega postavlja načelo vladavine prava, kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske, propisano u članku 3. Ustava.
Predlagatelj upućuje na mjerilo prema kojemu zakonske posljedice moraju biti primjerene legitimnim očekivanjima stranaka u svakom konkretnom slučaju u kojemu se zakon na njih neposredno primjenjuje.
Ustavni sud napominje da se radi o iznimno složenom ustav­nopravnom pitanju supstancijalnih legitimnih očekivanja, kao posebnog izraza načela pravne sigurnosti, koje je vezano uz pitanje zaštite zakonom priznatih prava građana, ali i postojanosti objektiv­nog pravnog poretka. Stoga bi ispitivanje osporenog članka 3. ZID ZOPDD-a s tog aspekta zahtijevalo sveobuhvatno prethodno razmatranje djelovanja članka 12. stavka 4. ZOPDD-a od dana njegovog stupanja na snagu (1998.) do danas.
Uvažavajući činjenicu, međutim, da se u ovom ustavnosudskom postupku ocjenjuje suglasnost s Ustavom samo ZID ZOPDD-a čije je djelovanje ograničeno na 2007. godinu, a polazeći od toga da je prethodno već utvrđena nesuglasnost članka 3. ZID ZOPDD-a s člancima 14. i 89. stavcima 1., 3. i 5. Ustava, Ustavni sud ocjenjuje da nema potrebe posebno ispitivati njegovu suglasnost i s načelom legitimnih očekivanja.
8. U skladu s člankom 55. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02., 49/02.), odlučeno je kao u točki I. izreke. Objava ove odluke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02.).

Broj: U-I-793/2007
Zagreb, 21. ožujka 2007.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
dr. sc. Petar Klarić, v. r.