USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1425

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Agata Račan, Emilija Rajić i Vice Vukojević, u postupcima koje je ustavnim tužbama pokrenula A. D. iz S., koju zastupa punomoćnica J. D.-M., odvjetnica u Z., na sjednici održanoj 21. ožujka 2007., donio je

ODLUKU

I. Ustavne tužbe se usvajaju.
II. Ukidaju se:
– presuda Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-4179/2002-6 od 17. srpnja 2003. godine i
– presuda Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-8588/2002-6 od 17. srpnja 2003. godine.
III. Predmeti se vraćaju Upravnom sudu Republike Hrvatske na ponovni postupak.
IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Ustavna tužba podnesena je protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-4179/2002-6 od 17. srpnja 2003. godine, kojom je odbijena podnositeljičina tužba protiv rješenja Ministarstva financija Republike Hrvatske, klasa: UP/I-112-02/02-01/221, ur.broj: 513-03/02-2 od 25. ožujka 2002. godine. Tim je rješenjem odbijen podnositeljičin prigovor protiv rješenja Ministarstva financija Republike Hrvatske, klasa: UP/I-112-02/02-01/167, ur.broj: 513-03/02-4 od 25. veljače 2002. godine, kojim se podnositeljica stavlja na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske sa 7. ožujkom 2002. godine, s otkaznim rokom u trajanju od 3 mjeseca koji počinje teći od 7. ožujka 2002. godine, a istekom kojega podnositeljici prestaje državna služba u Ministarstvu financija (na radnom mjestu ekonomskog tehničara SSS spreme). Navedena podnositeljičina ustavna tužba u Ustavnom sudu zaprimljena je pod oznakom U-III-3440/2003.
Podnositeljica je Ustavnom sudu podnijela i ustavnu tužbu protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-8588/2002-6 od 17. srpnja 2003. godine, kojom je odbijena podnositeljičina tužba protiv rješenja Ministarstva financija Republike Hrvatske, broj: UP/I-112-02/02-01/2, ur.broj: 513-07/02-201 od 10. srpnja 2002. godine. Tim rješenjem odbijen je prigovor podnositeljice protiv rješenja Ministarstva financija Republike Hrvatske, broj: UP/I-112-02/02-01/2, ur.broj: 513-07/02-126 od 27. svibnja 2002. godine, kojim se podnositeljici, neraspoređenoj službenici stavljenoj na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske, utvrđuje prestanak državne službe u Ministarstvu financija, Poreznoj upravi, istekom roka raspolaganja, s danom 8. lipnja 2002. godine. Navedena podnositeljičina ustavna tužba u Ustavnom sudu zaprimljena je pod oznakom U-III-3447/2003.
2. U ustavnoj tužbi broj: U-III-3440/2003 podnositeljica ponav­lja razloge iznesene tijekom postupka koji je prethodio ustavnosudskom postupku, osporavajući stajalište Upravnog suda Republike Hrvatske o neosnovanosti njezine tužbe i smatrajući da taj sud nije na dostatan način utvrdio postojanje zakonom propisanih pretpostavki za stavljanje podnositeljice na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske. Obrazlažući navode ustavne tužbe, podnositeljica posebno osporava presudu Upravnog suda Republike Hrvatske u dijelu u kojem taj sud ističe da »smanjivanje broja radnih mjesta nužno ima za posljedicu da se ne može sve službenike i namještenike rasporediti u okviru smanjenja broja mjesta«. Podnositeljica osporava takvo stajalište Upravnog suda Republike Hrvatske, jer ga smatra nedostatno obrazloženim, budući da »tom prilikom Upravni sud RH nije raspravio pitanje koje je postavljeno u tužbi tužiteljice, koji su bili uvjeti, a koje je trebalo utvrditi Ministarstvo financija, prilikom raspoređivanja odnosno neraspoređivanja službenika zbog smanjenja broja izvršitelja«.
U ustavnoj tužbi broj: U-III-3447/2003 podnositeljica navodi da je »svim do sada opisanim postupcima Upravnog suda RH povrijeđeno osnovno pravo na rad i slobodu rada, jer se opisanim postupcima onemogućava tužiteljica da ostvari svoje pravo na rad i povratka na radno mjesto u Ministarstvo financija«.
Podnositeljica u ustavnoj tužbi ističe povrede svojih ustavnih prava propisanih člankom 14. stavkom 2., člankom 19., člankom 28., člankom 29. stavkom 1. i člankom 35. Ustava. Podnositeljica smatra da joj je osporenim presudama povrijeđeno i ustavno pravo na rad, zajamčeno člankom 54. stavkom 1. Ustava. Podnositeljica u obje ustavne tužbe predlaže da Ustavni sud ukine osporene presude Upravnog suda Republike Hrvatske.
3. Zbog povezanosti dvaju predmeta, Ustavni sud je ispitao povrede ustavnih prava, koje podnositeljica ističe u ustavnim tužbama, u jednom ustavnosudskom postupku, te o obje ustavne tužbe odlučio jednom odlukom.
Za potrebe ustavnosudskog postupka zatraženi su na uvid mjerodavni spisi Ministarstva financija.

Ustavne tužbe su osnovane.

4. Članak 62. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) propisuje:
Svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti... kojim je odlučeno o njegovim pravima i obvezama (...), povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom (...).
U postupku pokrenutom ustavnom tužbom Ustavni sud ispituje eventualne povrede samo onih ustavnih prava koja podnositelj navede u ustavnoj tužbi, istodobno označujući mjerodavne odredbe Ustava u kojima su ta prava zajamčena.
Ustavni sud, u granicama zahtjeva istaknutog u ustavnoj tužbi, utvrđuje je li u postupku odlučivanja o pravima i obvezama podnositelja pred nadležnim tijelima povrijeđeno njegovo ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom (ustavno pravo). Ustavni sud ne ispituje povrede zakona, nego povrede ustavnih prava. Budući da sudsku kontrolu zakonitosti upravnih akata provodi Upravni sud Republike Hrvatske, Ustavni sud je nadležan u prvom redu ispitati je li ta kontrola provedena u postupku propisanom zakonom i u skladu s Ustavom zajamčenim jamstvima sudske kontrole, što obuhvaća i ispitivanje nezakonitosti upravnog akta (u prvom redu, nenadležnosti, pogrešne primjene materijalnog prava i/ili bitne povrede pravila upravnog postupka), ali samo ako se one pojave kao odrednice sadržaja povrijeđenog ustavnog prava ili kao neki oblik njegove povrede.
Konačno, Ustavni sud se u postupku pokrenutom ustavnom tužbom u pravilu ne upušta u ispitivanje pravilnosti utvrđenog činjeničnog stanja. Polazeći od činjenica utvrđenih u postupcima pred nadležnim tijelima, Ustavni sud razmatra samo one činjenice od kojih ovisi njegova ocjena o povredi ustavnog prava.
5. U ovom ustavnosudskom postupku Ustavni sud polazi od sljedećih odredaba Zakona o državnim službenicima i namještenicima (»Narodne novine«, broj 27/01.):

Članak 103. stavci 4. i 5.

(4) U slučaju ukidanja pojedinih radnih mjesta u državnom tijelu, službenici će se rasporediti na druga radna mjesta u okviru svoje stručne spreme, u tom ili drugom državnom tijelu najkasnije u roku tri mjeseca od dana ukidanja radnih mjesta, a do rasporeda na novo radno mjesto ostvaruju pravo na plaću i ostala prava iz službe prema rješenjima koja su imali prije ukidanja radnih mjesta.
(5) Službenici koji ne budu raspoređeni u roku iz stavka 4. ovoga članka iz razloga što nema slobodnih radnih mjesta, stavljaju se na raspolaganje Vladi rješenjem čelnika tijela.

Članak 106. stavak 1.

(1) Za vrijeme trajanja raspolaganja, službenika se može privremeno ili trajno premjestiti i rasporediti na radno mjesto njegove vrste i struke u bilo koje državno tijelo, koje nije udaljeno više od 100 kilometara od mjesta njegova stanovanja.

Članak 118. točka i.

Službeniku prestaje državna služba po sili zakona:
i) istekom roka raspolaganja – prvoga dana po isteku roka,
Ustavni sud ocjenjuje da navedene zakonske odredbe ne daju osnove za različito tumačenje instituta stavljanja na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske, odnosno da u dostatnoj mjeri osiguravaju njegovu jedinstvenu primjenu u praksi.
Institut stavljanja na raspolaganje iz članka 103. stavka 4. Zakona o državnim službenicima i namještenicima vezan je uz činjenicu ukidanja pojedinih radnih mjesta u državnom tijelu. Njegova je legalna svrha da se državni službenici, koji su nakon ukidanja radnog mjesta u državnom tijelu u kojem su primljeni u državnu službu ostali neraspoređeni, stave na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske kako bi se u razdoblju u kojem su na raspolaganju pokušali privremeno ili trajno premjestiti i rasporediti na radno mjesto odgovarajuće vrste i struke u bilo koje državno tijelo.
Polazeći od činjenice da podnositeljica u ustavnoj tužbi osporava mogućnost primjene članka 103. stavka 4. Zakona o državnim službenicima i namještenicima u njezinom slučaju (jer, kako ističe, njezino radno mjesto nije ukinuto), Ustavni sud smatra potrebnim napomenuti da je pitanje o tome je li u konkretnom slučaju došlo do ukidanja podnositeljičinog radnog mjesta – činjenične naravi. Utvrđivanje te činjenice u nadležnosti je upravnih tijela, pa i Upravnog suda (članak 39. stavci 3. i 4. Zakona o upravnim sporovima, »Narodne novine«, broj 53/91., 9/92. i 77/92.). Budući da se Ustav­ni sud ne upušta u ispitivanje pravilnosti utvrđenog činjeničnog stanja, ti podnositeljičini navodi u ustavnosudskom postupku nisu razmatrani.
Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku polazi od prethodno navedene legalne svrhe instituta stavljanja na raspolaganje, prema kojoj prestanak državne službe nastupa po sili zakona prvi idući dan nakon isteka roka raspolaganja, ali samo pod uvjetom da do isteka tog roka nadležne državne službe nisu uspjele službenika premjestiti u drugo državno tijelo i rasporediti na odgovarajuće radno mjesto.
6. Suprotno legalnoj svrsi instituta stavljanja na raspolaganje, nadležno tijelo je u konkretnom slučaju donijelo rješenje, klasa: UP/I-112-02/02-01/167, ur.broj: 513-03/02-4 od 25. veljače 2002. godine, čije prve dvije točke izreke glase:
»I. A. D., SSS, ekonomski tehničar, neraspoređena službenica u Ministarstvu financija, Poreznoj upravi, Područnom uredu Sisak, Ispostavi Petrinja, stavlja se dana 7. ožujka 2002. godine na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske.
II. Imenovanoj službenici utvrđuje se otkazni rok u trajanju od 3 mjeseca koji počinje teći od 07. ožujka 2002. godine.
Istekom otkaznog roka iz stavka 1. ove točke, imenovanoj službenici prestaje državna služba u Ministarstvu financija«.
Ni u izreci ni u obrazloženju tog rješenja ne navodi se obveza države da podnositeljici – u razdoblju u kojem je na raspolaganju Vladi Republike Hrvatske – pokuša osigurati premještaj i raspored na radno mjesto odgovarajuće vrste i struke u bilo kojem državnom tijelu, što bi moglo spriječiti da članak 118. točka i) Zakona o držav­nim službenicima i namještenicima proizvede neposredni pravni učinak u konkretnom slučaju, jer bi bili otklonjeni razlozi stavljanja podnositeljice na raspolaganje, a time i prestanka podnositeljičine državne službe po sili zakona istekom roka raspolaganja. U obrazloženju se navodi samo to da je dan prestanka državne službe utvrđen »u skladu s člankom 118. stavak 1. točka i) Zakona o državnim služ­benicima i namještenicima« (članak 118. nema više stavaka, pa je naznaka »stavak 1.« pogrešna – op.).
Sukladno navedenom, određivanjem dana prestanka državne službe u izreci rješenja o stavljanju na raspolaganje (koja izreka stječe svojstva konačnosti, izvršnosti i pravomoćnosti), a da se ni u izreci ni u obrazloženju uz taj prestanak nije vezao uvjet kao njegov dodatak, nadležno tijelo postupilo je protivno legalnoj svrsi instituta stavljanja na raspolaganje. Prestanak podnositeljičine državne službe ovisio je o neizvjesnom nastupu buduće okolnosti koja nije mogla biti poznata nadležnom tijelu u času donošenja rješenja o stavljanju na raspolaganje (nadležno tijelo, naime, u tom trenutku nije moglo znati hoće li se naći slobodno radno mjesto za podnositeljicu u bilo kojem državnom tijelu Republike Hrvatske u zemlji ili inozemstvu u mjesecima koji slijede, za vrijeme dok bude na raspolaganju Vladi Republike Hrvatske).
Stoga donošenje takvog rješenja otvara sumnju u izigravanje instituta stavljanja na raspolaganje, jer je iz njega razvidno da se taj pravni institut u konkretnom slučaju iskoristio za postizanje svrhe različite od one zbog koje je institut ustanovljen. Drugim riječima, u konkretnom slučaju osnovano je zaključiti da je stavljanje na raspolaganje iskorišteno kao sredstvo za prestanak podnositeljičine držav­ne službe, suprotno razlozima zbog kojih je zakonodavac ustanovio institut stavljanja na raspolaganje i suprotno svrsi koja je stavljanjem na raspolaganje u prvom redu trebala biti postignuta.
7. Navedenu pogrešku u cilju i svrsi akta (izigravanje ovlaštenja, détournement de pouvoir) nije ispravilo drugostupanjsko upravno tijelo u postupku provedenom po prigovoru podnositeljice.
U postupku sudske kontrole zakonitosti spornih rješenja, Uprav­ni sud Republike Hrvatske odbio je tužbu podnositeljice kao neosno­vanu, a da se na nezakoniti dio točke 2. izreke prvostupanjskog rješenja, odnosno na propust drugostupanjskog tijela da ga ispravi, nije osvrnuo.
Upravni sud Republike Hrvatske u obrazloženju osporene presude samo utvrđuje da je »3. kolovoza 2001. stupila na snagu Uredba o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva financija (»Narodne novine«, broj 70/01.), temeljem koje Uredbe je ministar financija donio 27. rujna 2001. Pravilnik o unutarnjem redu Ministarstva financija, a temeljem kojeg je izvršen raspored na radno mjesto službenika i namještenika Porezne uprave. Osim toga iz podataka predmetnog spisa proizlazi da je u Područnom uredu Sisak, Ispostavi Petrinja smanjen broj službenika u poreskoj upravi (...) za jedno mjesto.«. Prema ocjeni tog suda, podnositeljica »navodima u tužbi nije dovela u sumnju zakonitost osporenog rješenja«.
Ustavni sud ocjenjuje da su učinjene pogreške prvostupanjskog upravnog tijela, opisane u točki 6. obrazloženja ove odluke, i s njom povezani propusti drugostupanjskog upravnog tijela, a osobito Uprav­nog suda Republike Hrvatske u postupku sudske kontrole zakonitosti osporenih rješenja, takve naravi da se ne mogu smatrati ustavnopravno prihvatljivima s aspekta zaštite ustavnog prava podnositelja na jednakost pred zakonom, zajamčenog člankom 14. stavkom 2. Ustava. Navedene pogreške i propusti u konkretnom slučaju dobivaju posebnu težinu ima li se u vidu da su učinjeni u upravnoj stvari vezanoj uz prava i obveze iz državne službe.
Budući da je podnositeljica ustavnom tužbom broj: U-III-3447/2003 osporila i presudu Upravnog suda Republike Hrvatske donesenu u postupku prestanka njezine državne službe po sili zakona, koji je uslijedio nakon (i zbog) postupka u kojem je stavljena na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske, Ustavni sud ocjenjuje da je podnositeljici povrijeđeno i ustavno pravo na rad, zajamčeno člankom 54. stavkom 1. Ustava.
8. Ustavni sud primjećuje da se Upravni sud Republike Hrvatske u osporenoj presudi nije osvrnuo ni na činjenicu da su obraz­loženja prvostupanjskog i drugostupanjskog rješenja Ministarstva financija u konkretnoj upravnoj stvari sadržajno istovjetna obrazloženjima rješenja Ministarstva financija u brojnim drugim istovrsnim upravnim stvarima stavljanja na raspolaganje protiv kojih su i drugi djelatnici Ministarstva financija pokrenuli upravne sporove zbog istih razloga zbog kojih je taj spor pokrenula i podnositeljica ove ustavne tužbe.
Pravna narav prava i obveza vezanih uz stavljanje na raspolaganje, a osobito činjenica da ono može dovesti do prestanka državne službe, zahtijeva da se rješenja o stavljanju na raspolaganje u pravilu ne smiju donositi u skraćenom upravnom postupku, te da obrazloženja takvih rješenja moraju biti sastavljena u skladu s člankom 209. stavkom 2. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 53/91. i 103/96. – odluka Ustavnog suda; u daljnjem tekstu: ZUP), odnosno da moraju biti potpuna, jasna, određena i uvijek u korelaciji s izrekom rješenja, te da uz ostale zakonom propisane podatke moraju sadržavati i razloge kojima se upravno tijelo vodilo pri donošenju rješenja u konkretnom slučaju, što uključuje i razloge vezane uz samu stranku koju se rješenjem stavlja na raspolaganje.
Ustavni sud stoga napominje da je Upravni sud Republike Hrvat­ske bio dužan (u granicama zahtjeva iz tužbe) provesti kontrolu zakonitosti osporenih rješenja i s aspekta njihove »tipiziranosti« i bezličnosti do stupnja koji se ne može smatrati sukladnim članku 209. stavku 2. ZUP-a, osobito stoga što se radilo o upravnoj stvari u kojoj se rješavalo o podnositeljičinim pravima i obvezama vezanim uz uvjete njezine državne službe, s učincima koji su doveli do prestanka službe.
9. Uvažavajući utvrđenja sadržana u točkama 6. do 8. obrazloženja ove odluke, a osobito razloge koji su doveli do povrede ustav­nih prava podnositeljice, Ustavni sud ocjenjuje da u konkretnom slučaju nije provedena sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti, zajamčena člankom 19. stavkom 2. u vezi s člancima 14. stavkom 2. i 29. stavkom 1. Ustava, kojim je propisano pravo na pravično suđenje.
Stoga Ustavni sud smatra osnovanim u ovom ustavnosudskom postupku ukinuti samo osporene presude Upravnog suda Republike Hrvatske. Sve utvrđene povrede podnositeljičinih ustavnih prava, naime, vezane su uz propuste tog suda u provedbi sudske kontrole zakonitosti osporenih upravnih akata, koja se stoga treba iznova provesti u skladu s načelnim pravnim stajalištima Ustavnog suda izraženim u ovoj odluci.
Utvrdivši povrede ovih podnositeljičinih ustavnih prava, Ustav­ni sud nije utvrđivao postojanje ostalih, po podnositeljici navedenih povreda ustavnih prava.
10. Na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona odlučeno je kao u izreci.
11. Objava ove odluke u »Narodnim novinama« temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-3440/2003
         U-III-3447/2003
Zagreb, 21. ožujka 2007.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
dr. sc. Petar Klarić, v. r.