USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1432

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst i Vice Vukojević, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo V. B. iz O., na sjednici održanoj 4. travnja 2007. godine, donio je

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.
II. Ukida se presuda Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Zpa-9/2006-4 od 1. lipnja 2006. godine.
III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Ustavna tužba podnesena je protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Zpa-9/2006-4 od 1. lipnja 2006. godine, kojom je u stavku prvom izreke uvažen zahtjev Gradskog vijeća Grada Osijeka (u daljnjem tekstu: Gradsko vijeće) za zaštitu Ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina, podnesen na temelju članka 66. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 53/91., 9/92. i 77/92. – u daljnjem tekstu: ZUS).
Osporenom presudom Upravnog suda (stavak drugi izreke) poništena je Odluka Središnjeg državnog ureda za upravu, klasa:023-01/06-01/0137, ur.broj: 515-11-06-1-3 od 4. travnja 2006. godine (u daljnjem tekstu: Odluka od 4. travnja 2006.).
Odlukom od 4. travnja 2006. poništena je 8. sjednica Gradskog vijeća Grada Osijeka održana 3. ožujka 2006. godine (u daljnjem tekstu: sporna sjednica), a odlučivanje o dnevnom redu te sjednice oglašeno je ništavim.
2. Podnositelj smatra da su osporenom presudom, njemu i još desetorici vijećnika Gradskog vijeća, povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14. stavkom 2., 19. stavkom 2. i 29. stavkom 1. u vezi s člancima 132. stavcima 1. i 2., 134. i 136. Ustava Republike Hrvatske. Pored toga, ukazuje i na povredu članka 3. Ustava.
Obrazlažući povrede, podnositelj ističe da njemu (kao i ostaloj desetorici vijećnika Gradskog vijeća na čiji prijedlog je proveden nadzor nad zakonitošću rada Gradskog vijeća, te donesena Odluka od 4. travnja 2006.), kao zainteresiranim osobama, nije omogućeno sudjelovanje u postupku pred Upravnim sudom, niti su o tom postupku bili obaviješteni. Polazeći od toga, kao i činjenice da im osporena presuda nije dostavljena, podnositelj smatra da mu je u konkretnom slučaju povrijeđeno ustavno pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.
Tumačenje mjerodavnih odredaba Zakona o lokalnoj i područ­noj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine«, broj 33/01., 60/01. i 129/05.; u daljnjem tekstu: Zakon), Statuta Grada Osijeka (»Službeni glasnik« Grada Osijeka, broj 6/01., 3/03. – u daljnjem tekstu: Statut) i Poslovnika Gradskog vijeća Grada Osijeka (»Službeni glasnik« Grada Osijeka, broj 1A/05., 5/05. – ispravak, 8/05., u daljnjem tekstu: Poslovnik), sadržano u osporenoj presudi Upravnog suda podnositelj smatra pogrešnim i ustavnopravno neprihvatljivim. Podnositelj ističe da je Upravni sud pogrešno poistovjetio dvije različite pravne situacije: onu iz članka 115. stavka 2. Poslovnika (redovito sazivanje sjednice Gradskog vijeća) i onu iz članka 115. stavka 4. Poslovnika (izvanredno sazivanje sjednice Gradskog vijeća).
Smatra da je postupak prihvaćanja dnevnog reda koji je Poslovnikom propisan za redovito sazvanu sjednicu Gradskog vijeća neprimjeren u situaciji u kojoj je kvalificirani broj vijećnika zatražio izvanredno sazivanje sjednice. Mišljenja je da je glasovanje o dnev­nom redu što ga predloži kvalificirani broj vijećnika koji je zatražio izvanredno sazivanje sjednice protivno legalnoj svrsi instituta izvanrednog sazivanja sjednice Gradskog vijeća, jer takav postupak može dovesti (kao u konkretnom slučaju) do situacije da dnevni red ne bude prihvaćen, a potom i do zaključivanja sjednice bez provođenja rasprave.
Ističe da je pravna »konstrukcija«, izražena u osporenoj presudi Upravnog suda, protivna svim demokratskim načelima, cilju i svrsi mjerodavnih pravnih normi kojima je uređen pravni institut izvanrednog sazivanja sjednice predstavničkog tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (u daljnjem tekstu: predstavnič­ko tijelo).
Podnositelj navodi da mu je osporenom presudom povrijeđeno ustavno pravo jednakosti pred zakonom zajamčeno člankom 14. stavkom 2. Ustava u vezi s ustavnim jamstvom ostvarenja prava na lokalnu samoupravu preko predstavničkog tijela sastavljenog od članova izabranih na slobodnim i tajnim izborima na temelju neposred­nog, jednakog i općeg biračkog prava. Mišljenja je da je Upravni sud, pogrešnim tumačenjem mjerodavnih propisa, podnositelja i ostalih deset vijećnika Gradskog vijeća onemogućio u ostvarivanju njihove ustavne funkcije izabranih predstavnika građana u jedinici lokalne samouprave.
Predlaže usvajanje ustavne tužbe i ukidanje osporene presude.

Ustavna tužba je osnovana.

3. Za ocjenu o povredi ustavnih prava podnositelja mjerodav­ne su odredbe članka 132. Ustava, članka 34. Zakona i članka 115. Poslovnika.
Članak 132. stavci 1. i 2. Ustava glase:
(1) Građanima se jamči pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.
(2) Pravo na samoupravu ostvaruje se preko lokalnih, odnosno područnih (regionalnih) predstavničkih tijela koja su sastavljena od članova izabranih na slobodnim i tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općega biračkog prava.
Mjerodavne odredbe članka 34. Zakona glase:
(3) Predsjednik predstavničkog tijela saziva sjednice predstavnič­kog tijela po potrebi, a najmanje jednom u tri mjeseca.
(4) Predsjednik je dužan sazvati sjednicu predstavničkog tijela na obrazloženi zahtjev najmanje jedne trećine članova predstavničkog tijela u roku od 15 dana od primitka zahtjeva.
(5) Ukoliko predsjednik predstavničkog tijela ne sazove sjednicu u roku iz stavka 4. ovoga članka, sjednicu će sazvati općinski načelnik, gradonačelnik ili župan u roku od 15 dana.
(6) Nakon proteka rokova iz stavka 5. ovoga članka sjednicu može sazvati, na zahtjev jedne trećine članova predstavničkog tijela, čelnik središnjeg tijela državne uprave nadležnog za poslove lokalne i područne (regionalne) samouprave.
Člankom 36. stavkom 1. Zakona propisano je da predstavničko tijelo donosi odluke većinom glasova ako je na sjednici nazočna većina članova predstavničkog tijela.
Članak 115. stavci 2., 4 i 5. Poslovnika, koji razrađuju navedene odredbe članka 34. Zakona, propisuju:
Sjednicu Gradskog vijeća saziva predsjednik Gradskog vijeća.
(...)
Predsjednik Gradskog vijeća dužan je sazvati sjednicu Gradskog vijeća ako to zatraži najmanje jedna trećina ukupnog broja vijećnika u petnaest (15) dana od primitka zahtjeva. (...)
Uz zahtjev za sazivanje sjednice, podnositelj zahtjeva je dužan predložiti dnevni red sjednice i dostaviti materijal odnosno prijedlog akta za raspravu i odlučivanje, ako ih već nisu dostavili ovlašteni predlagatelji.
4. Iz mjerodavne dokumentacije sadržane u spisu predmeta i osporene presude razvidno je sljedeće:
– podneskom od 20. veljače 2006. godine (koji je u Gradskom poglavarstvu Grada Osijeka zaprimljen 21. veljače 2006. godine), pozivom na članak 115. Poslovnika, jedanaestoro (11) vijećnika Gradskog vijeća (među kojima je bio i podnositelj ustavne tužbe) podnijelo je zahtjev za sazivanje sjednice Gradskog vijeća, te predložilo sljedeći dnevni red: »1. Izvješće i rasprava o povećanju cijena komunalnih usluga koje pružaju U. d.o.o., GPP d.o.o. i V. O. d.o.o. s prijedlogom opoziva suglasnosti na cjenike trgovačkih društava koje je Gradsko poglavarstvo donijelo na 34. sjednici«;
– u povodu tog zahtjeva predsjednik Gradskog vijeća Grada Osijeka (u daljnjem tekstu: predsjednik) sazvao je spornu sjednicu za 3. ožujka 2006. godine;
– na početku sporne sjednice bilo je nazočno petnaest (15) vijećnika (od ukupno 25);
– najavivši »utvrđivanje dnevnog reda«, predsjednik je nazočne vijećnike pozvao da iznesu prijedloge za izmjenu ili dopunu predloženog dnevnog reda;
– nakon utvrđenja da nema takvih prijedloga, predsjednik je stavio predloženi dnevni red na glasovanje;
– nakon glasovanja, a prema prijepisu tonske snimke sporne sjednice, sjednica je zaključena na sljedeći način:
(Predsjednik): »Konstatiram za utvrđivanje dnevnog reda potrebna je natpolovična većina. Konstatiram da ovaj dnevni red nije usvojen i zaključujem sjednicu.«
Potom se čuje glas tajnice Grada gđe N. J.: »Više nije prisutno 15 nego...«)
Predsjednik: »Radi zapisnika, u međuvremenu su ušli i ostali vijećnici, dakle, nazočno je 21 vijećnik ovoga trenutka. Predloženi dnevni red je dobio 8 glasova. Da bi se dnevni red utvrdio potrebna je apsolutna većina, dakle 13, dnevni red nije usvojen. Hvala lijepa. Zaključujem 8. sjednicu.«
U Zapisniku sa sporne sjednice navedeno je sljedeće:
Nakon provedenog glasovanja (predsjednik – op.) utvrđuje da je 8 vijećnika glasalo »za« usvajanje predloženog dnevnog reda, te da stoga predloženi dnevni red nije usvojen jer nije dobio potrebnu većinu glasova s obzirom da je nazočan 21 vijećnik. Zbog neprihvaćanja predloženog dnevnog reda sjednica se nije mogla održati.
5. Na prijedlog podnositelja i ostalih deset vijećnika Gradskog vijeća koji su predložili sazivanje sjednice, Središnji državni ured za upravu je na temelju članka 78. Zakona proveo nadzor nad zakonitošću rada Gradskog vijeća, te je Odlukom od 4. travnja 2006. godine poništio spornu sjednicu, a odlučivanje o dnevnom redu oglasio ništavim.
Navedena Odluka od 4. travnja 2006. utemeljena je na stajalištu da predsjednik Gradskog vijeća nije postupio sukladno članku 34. stavku 4. u vezi s člankom 51. stavkom 4. Zakona. Samim sazivanjem sjednice, bez provođenja rasprave i odlučivanja o prijedlogu trećine vijećnika, prema stajalištu Središnjeg državnog ureda za upravu, članak 34. stavak 4. Zakona nije poštivan u cijelosti. Naime, svrha i cilj navedene odredbe nije sazivanje sjednice, već je to i rasprava i odlučivanje o prijedlogu, jer samo na takav način trećina vijećnika, kao manjina u predstavničkom tijelu, može ostvariti pravo da se i o takvom prijedlogu raspravlja. Pritom je nedvojbeno da zakonom propisana većina donosi odluku u formalnopravnom i materijalnopravnom smislu.
Stajalište izraženo u navedenoj odluci Središnji državni ured za upravu temelji i na članku 51. stavku 4. Zakona, kojim je propisano da se rasprava i glasovanje o prijedlogu kojeg je na temelju članka 54. stavka 2. Zakona predložila najmanje trećina vijećnika (a odnosi se na iskazivanje nepovjerenja gradonačelniku), mora provesti najkasnije u roku od 30 dana od dana dostave prijedloga predsjedniku predstavničkog tijela.
6. Odlučujući u postupku koji je pokrenut zahtjevom Gradskog vijeća, kojeg je zastupao predsjednik, za zaštitu Ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina protiv Odluke Središnjeg državnog ureda za upravu od 4. travnja 2006. godine, Upravni sud je utvrdio da je tom Odlukom povrijeđen zakon na štetu Gradskog vijeća, te da su povrijeđena prava zajamčena člankom 14. stavkom 2. i člankom 132. stavkom 1. Ustava. Stoga je prihvatio zahtjev Gradskog vijeća i poništio Odluku Središnjeg državnog ureda za upravu od 4. travnja 2006. godine.
U obrazloženju osporene presude Upravni sud u bitnom ističe da prema članku 149. Poslovnika, Gradsko vijeće može odlučivati ako je sjednici nazočna većina vijećnika, dok se odluke donose većinom glasova nazočnih vijećnika, ako zakonom, Statutom ili Poslovnikom nije drugačije određeno. Člankom 125. stavka 3. Poslovnika propisano je da se o prihvaćanju dnevnog reda odlučuje glasovanjem.
Polazeći od navedenih odredaba Poslovnika, kao i utvrđenih činjenica, Upravni sud je zaključio da je Središnji državni ured za upravu poništio valjano donesene akte predstavničkog tijela, jer je pošao od neprihvatljivog stajališta prema kojemu je predstavničko tijelo bilo obvezno o konkretnom prijedlogu trećine članova predstavničkog tijela raspravljati i glasovati na način propisan člankom 51. stavkom 4. Zakona. Taj se članak Zakona odnosi na prijedlog trećine članova predstavničkog tijela za iskazivanje nepovjerenja općinskom načelniku, gradonačelniku ili županu, pojedinom članu poglavarstva ili poglavarstvu u cjelini, ali ne, prema ocjeni Upravnog suda, i na opoziv suglasnosti na cjenike trgovačkih društava.
7. Polazeći od članka 132. Ustava kojim se građanima jamči pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu i koji propisuje da se pravo na samoupravu ostvaruje preko lokalnih, odnosno područnih (regionalnih) predstavničkih tijela koja su sastavljena od članova izabranih na slobodnim i tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općeg biračkog prava, Ustavni sud ocjenjuje da propise iz područja lokalne i područne (regionalne) samouprave valja tumačiti u korist nesmetanog i redovitog funkcioniranja lokalne i područne (regionalne) samouprave i njezine zaštite, pri čemu je poštivanje demokratskih pravila postupanja u predstavničkom tijelu temeljna pretpostavka za ostvarenje tih ciljeva.
Sve dok je izbor članova predstavničkih tijela utemeljen na izbornom sustavu propisanom Zakonom o izboru članova predstav­ničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (»Narodne novine«, broj 33/01., 60/01., 10/02., 155/02., 45/03., 40/05. i 44/05. – pročišćeni tekst, 28/06. – odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenja), propise iz područja lokalne i područne (regio­nalne) samouprave valja tumačiti i s aspekta zaštite višestranačkog demokratskog sustava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske utvrđene u članku 3. Ustava.
Polazište za razmatranje ocjene osnovanosti ustavne tužbe sadržano je u članku 34. stavku 4. Zakona, kojim je najmanje trećini članova predstavničkog tijela (u daljnjem tekstu: predstavnička manjina) dano ovlaštenje da zahtijeva sazivanje sjednice tog tijela. Ako predstavnička manjina iskoristi to svoje pravo, predsjednik predstavničkog tijela dužan je sazvati sjednicu u roku od 15 dana od primitka zahtjeva.
Prema stajalištu Ustavnog suda, svrha navedenih zakonskih pravila nije samo puki čin sazivanja sjednice predstavničkog tijela, već i rasprava i odlučivanje o prijedlogu zbog kojeg su zakonom ovlašteni predlagatelji (najmanje trećina članova predstavničkog tijela, odnosno predstavnička manjina) i tražili sazivanje sjednice. Samo se na taj način, naime, može osigurati pravo manjine u predstavničkom tijelu da se o njihovom prijedlogu raspravlja i odlučuje.
Značenje koje zakonodavac daje zaštiti demokratskih prava predstavničke manjine osobito je razvidno iz činjenice da zakonodavac obvezuje općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana da sazove sjednicu, čije je sazivanje zahtijevala najmanje trećina članova, u slučaju da to ne učini sam predsjednik predstavničkog tijela, odnosno u obvezi čelnika središnjeg tijela državne uprave nadležnog za poslove lokalne i područne (regionalne) samouprave da sazove sjednicu predstavničkog tijela u slučaju da to ne učini ni općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan (članak 34. stavci 5. i 6. Zakona).
U takvoj situaciji, a vodeći se demokratskim načelom zaštite predstavničke manjine, nema nikakve ustavnopravno prihvatljive osnove stajalište Upravnog suda da je svrha članka 34. stavaka 2., 3. i 4. Zakona ispunjena samom činjenicom što je na zahtjev trećine članova sjednica predstavničkog tijela kao takva sazvana.
Iz stajališta Upravnog suda proizlazi, naime, da svrha članka 34. stavaka 2., 3. i 4. Zakona nije raspravljanje i odlučivanje o samom prijedlogu predstavničke manjine zbog kojega je sjednica i sazvana. Drugim riječima, pravo predstavničke manjine mora se smatrati istrošenim samom činjenicom sazivanja sjednice, i to stoga što predstavnička većina ima jače poslovničko pravo da već na početku sjednice glasovanjem ne prihvati prijedlog dnevnog reda, s posljedicom da će sjednica – sazvana na zahtjev ovlaštene predstavničke manjine – biti zaključena, a da se o prijedlogu neće ni raspravljati ni odlučivati.
Ustavni sud napominje da je s aspekta zaštite ustavnih prava podnositelja ustavne tužbe navedeno stajalište Upravnog suda, sadržano u osporenoj presudi, u cijelosti neprihvatljivo. U postupku u kojem se trebalo provesti ispitivanje osporene Odluke od 4. travnja 2006. radi zaštite prava i sloboda čovjeka i građanina zajamčenih Ustavom (članak 66. ZUS-a), Upravni sud je svoju presudu zasnovao na formalističkom tumačenju mjerodavnih zakonskih i poslovničkih odredaba, a da pri tome nije vodio računa o zakonskoj svrsi zbog koje je ustanovljen institut sazivanja sjednica predstavničkog tijela na zahtjev trećine njegovih članova (zaštita višestranačkog demokratskog sustava i zaštita predstavničke manjine).
Upravni sud je stoga pogriješio kad je zauzeo stajalište da se na sjednici sazvanoj na obrazloženi prijedlog najmanje trećine članova neposredno primjenjuju pravila o prihvaćanju prijedloga dnevnog reda, propisana člancima 122. do 125. Poslovnika. Prema tim pravilima, odluka o prihvaćanju prijedloga dnevnog reda donosi se na temelju rezultata glasovanja, a prihvaćeni dnevni red je pretpostavka za raspravu i donošenje odluka o točkama dnevnog reda. Te se odredbe Poslovnika, međutim, primjenjuju onda kad, sukladno članku 122. stavku 1. Poslovnika, dnevni red sjednice Gradskog vijeća pred­laže predsjednik Gradskog vijeća, a ne trećina njegovih članova (predstavnička manjina) kad koristi svoje pravo propisano člankom 34. stavkom 4. Zakona i člankom 115. stavcima 4. i 5. Poslovnika.
Ustavni sud stoga ocjenjuje da je osporenom presudom, kojom je poništio Odluku od 4. travnja 2006., Upravni sud povrijedio ustavno pravo podnositelja ustavne tužbe na jednakost pred zakonom, zajamčeno člankom 14. stavkom 2. Ustava i ustavno pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, zajamčeno člankom 132. Ustava.
8. S obzirom na utvrđenu povredu ustavnih prava zajamčenih člancima 14. stavkom 2. i 132. Ustava, eventualne povrede ostalih ustavnih prava na koje podnositelj ukazuje, Ustavni sud nije ispitivao.
9. Slijedom iznijetog, na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), odlučeno je kao u točkama I. i II. izreke. Objava ove odluke temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (točka III. izreke).

Broj: U-III-2678/2006
Zagreb, 4. travnja 2007.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
dr. sc. Petar Klarić, v. r.