USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1784

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Prvom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sudac Željko Potočnjak, predsjednik Vijeća, te suci Ivan Matija, Agata Račan, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst i Vice Vukojević, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo I. B. iz S., A. G. M. 21, na sjednici održanoj 8. svibnja 2007. godine, jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.
II. Ukida se presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-5570/99-6 od 6. ožujka 2003. te se predmet vraća tom sudu na ponovni postupak.
III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Podnositelj osporava presudu Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-5570/99-6 od 6. ožujka 2003., kojom je u upravnom sporu usvojena tužba tužitelja, A. B., M. Đ. i I. N. iz S., te je poništeno rješenje Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i stanovanja Republike Hrvatske klasa: UP/II-361-03/99-05/64, ur.broj: 531-05/2-99-2 od 10. ožujka 1999. (točka I. izreke). Istom presudom uvažena je žalba te poništeno rješenje – građevna dozvola Županije splitsko-dalmatinske, Ureda za prostorno uređenje, graditeljstvo i zaštitu okoliša u Splitu klasa: UP/I-361-03/95-02/00083, ur.broj: 2181-08-05-03-95-05 od 17. listopada 1995. (točka II. izreke) i odbijen zahtjev podnositelja ustavne tužbe (zainteresirane osobe) za izdavanje građevne dozvole za gradnju stambene zgrade na čest. zem. 4778 (k.č. zem. 3807/2) k.o. Split (točka III. izreke).
Upravni sud je tu odluku obrazložio primjenom odredbi Zakona o zabrani raspolaganja i korištenja određenih nekretnina u društvenom vlasništvu na druge korisnike, odnosno u vlasništvo fizičkih i pravnih osoba (»Narodne novine«, broj 53/90., u daljnjem tekstu: Zakon o zabrani) te odredbama Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (»Narodne novine«, broj 91/96., u daljnjem tekstu: ZV).
2. Podnositelj u ustavnoj tužbi ističe da je osporenom presudom Upravnog suda neosnovano poništena građevna dozvola i odbijen njegov zahtjev za izdavanjem građevne dozvole, iako je riječ o objektu za koji je izdana i uporabna dozvola. Navodi da je time doveden u stanje »pravne nesigurnosti obzirom da je cjelokupno dosadašnje postupanje podnositelja ustavne tužbe bilo u skladu s načelom vladavine prava i temeljilo se na poštivanju akata državne vlasti«.
Smatrajući da su mu osporenom presudom povrijeđena ustavna prava iz članaka 19. i 48. stavka 1. Ustava, kao i odredba članka 3. Ustava, predlaže usvajanje ustavne tužbe i ukidanje te presude.

Ustavna tužba je osnovana.

3. Prema odredbama članka 62. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), svatko može po iscrpljivanju dopuštenog pravnog puta podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili pravne osobe s javnim ovlastima, kojim je odlučeno o njegovim pravima i obvezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela, povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom.
Odredbom članka 76. Ustavnog zakona propisano je da odlukom kojom se ustavna tužba usvaja Ustavni sud ukida osporeni akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo.
4. Osporenom presudom ocjenjivana je zakonitost akata nižestupanjskih upravnih tijela, donesenih u postupku izdavanja građevne dozvole temeljem odredbi Zakona o građenju (»Narodne novine«, broj 77/92., 82/92., 26/93., 33/95. i 91/96.).
Podnositelju ustavne tužbe izdana je građevna dozvola 17. listopada 1995. (klasa: 361-03/95-02/00083, ur.broj. 2181-08-05-03-95-05), koja je postala konačna 10. siječnja 1996. donošenjem drugostupanjskog rješenja klasa: UP/II-361-03/95-05/421, ur.broj. 531-05/2.-96-2, kojim je potvrđena građevna dozvola.
Zahtjev za izdavanje građevne dozvole podnesen je nadležnom upravnom tijelu nakon što je rješenjem zemljišnoknjižnog odjela Općinskog suda u Splitu broj: Z-5444/94-GD/GD od 16. studenoga 1994. podnositelju dozvoljena uknjižba prava korištenja neizgrađenog građevinskog zemljišta na predjelu Pujanke, označenog kao čest. zem. 4778. k.o. Split, u površini od 557m2, koje je na temelju pravomoćnog rješenja Komisije za imovinskopravne poslove SO Split broj: 07/UP-I-4417/82 od 17. travnja 1990. te Ugovora o međusobnim pravima i obvezama od 26. kolovoza 1994., sklopljenog između Grada Splita i podnositelja, na koji je prethodnu suglasnost dalo Javno pravobraniteljstvo Split (suglasnost broj: M-125/93 od 26. srpnja 1994.), podnositelju dano neposrednom pogodbom uz naknadu radi izgradnje obiteljske stambene zgrade.
5. Upravni sud je u osporenoj presudi naveo da se tuženo upravno tijelo nije držalo uputa tog suda u upravnom sporu protiv konačne građevne dozvole, navedenih u presudi broj: Us-1029/1996 od 29. listopada 1998., kojom je uvažena tužba i poništeno rješenje od 10. siječnja 1996. te predmet vraćen drugostupanjskom upravnom tijelu na ponovni postupak. Upravni sud je u osporenoj presudi ponovio da se »prema pravnom shvaćanju Suda po Zakonu o zabrani raspolaganja priznaje pravna valjanost samo aktima donesenim do 1. svibnja 1990. godine, ukoliko je rješenje o dodjeli zemljišta na korištenje postalo pravomoćno do dana stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o građevinskom zemljištu i ako je do tog dana zaključen ugovor o međusobnim pravima i obvezama«.To stoga, smatra Upravni sud, što je rješenje od 17. travnja 1990. postalo pravomoćno 15. srpnja 1990., a Ugovor o međusobnim pravima i obvezama sklopljen 26. kolovoza 1994., zbog čega ti akti ne predstavljaju akte nadležnog tijela u smislu članka 32. Zakona o građenju, pa im se ne može priznati pravna valjanost s obzirom na stupanje na snagu Zakona o zabrani.
Odlučujući o žalbi protiv građevne dozvole, drugostupanjsko upravno tijelo rješenjem klasa: UP/II-361-03/99-05/64, ur.broj: 531-05/2-99-2 od 10. ožujka 1999. u ponovnom postupku potvrdilo je građevnu dozvolu. U obrazloženju je istaknuto da je podnositelj ustavne tužbe svom zahtjevu za izdavanje građevne dozvole priložio valjan dokaz o pravu vlasništva, sukladno članku 32. stavku 2. točki 1., u vezi s člankom 34. stavkom 1. Zakona o građenju. Posebno je navedeno da to tijelo državne uprave nije ovlašteno ispitivati valjanost rješenja kojim je zemljište dodijeljeno podnositelju na korištenje (koje je donijela SO Split) niti rješenja na temelju kojeg je izvršen upis u zemljišne knjige (koje je donio Općinski sud u Splitu).
Upravni sud osporenom presudom ponovno poništava drugostupanjsko i prvostupanjsko rješenje – građevnu dozvolu te odbija podnositeljev zahtjev za izdavanje građevne dozvole. U toj presudi Upravni sud ponovno ističe svoje pravno shvaćanje glede primjene Zakona o zabrani, slijedom čega smatra da navedeni akt o dodijeli zemljišta ne predstavlja akt nadležnog tijela na temelju kojeg je investitor stekao pravo građenja u smislu članka 32. Zakona o građenju te je ponovno osporena valjanost upisa u zemljišne knjige pozivom na odredbu članka 362. stavka 2. ZV-a.
6. Nakon razmatranja ustavne tužbe, osporene presude Upravnog suda, rješenja upravnih tijela te mjerodavnih propisa, Ustavni sud je utvrdio da je podnositelju osporenom presudom Upravnog suda povrijeđeno ustavno pravo sadržano u članku 19. stavku 2. Ustava, kojim je zajamčena sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.
7. Podnositelj ustavne tužbe je zahtjev za izdavanje građevne dozvole podnio u vrijeme važenja Zakona o građenju, kojim je bilo propisano:

Članak 32.

(1) Zahtjev za izdavanje građevne dozvole podnosi investitor.
(2) Zahtjevu za izdavanja građevne dozvole prilaže se:
– dokaz o pravu vlasništva zemljišta, odnosno građevini ili ugovor, odnosno akt nadležnog tijela na temelju kojeg je investitor stekao pravo građenja
(...).

Članak 34.

Dokazom vlasništva zemljišta odnosno građevine smatra se:
– izvadak iz zemljišne knjige ili akt nadležnog organa, na temelju kojeg je investitor stekao pravo vlasništva
– ugovor ili akt nadležnog organa, na temelju kojeg je investitor stekao pravo građenja.
(ova alineja brisana je odredbom članak 394. stavka 4. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima).
8. Postupak izdavanja građevne dozvole upravni je postupak, u kojemu nadležno upravno tijelo rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima građana, pravnih osoba ili drugih stranaka, a za postupak su mjerodavne odredbe Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 53/91. i 103/96., u daljnjem tekstu: ZUP) i Zakona o građenju, kao posebnog zakona.
Suglasno odredbi članka 164. stavka 1. ZUP-a, isprava što ju je u propisanom obliku izdao državni organ u granicama svoje nadležnosti, kao i isprava koju je u takvom obliku izdala ustanova ili druga pravna osoba u poslovima koje vrši na osnovi javnih ovlasti (javna isprava), dokazuje ono što se u njoj potvrđuje ili određuje.
Izvod iz zemljišnih knjiga, koji je podnositelj ustavne tužbe priložio uz zahtjev za izdavanje građevne dozvole, predstavlja javnu ispravu te stoga, a osobito polazeći od načela povjerenja po kojemu se sadržaj zemljišnih knjiga ima smatrati kao potpun i istinit, priloženi izvod iz zemljišnih knjiga predstavlja dokaz u smislu odredbe članka 32., u vezi s člankom 34. Zakona o građenju. Stoga, Ustavni sud smatra da su nadležno prvostupanjsko i drugostupanjsko upravno tijelo izvod iz zemljišnih knjiga, u kojima je podnositelj upisan kao nositelj prava korištenja građevinskog zemljišta, osnovano ocijenili valjanim dokazom u smislu tih zakonskih odredbi.
Odredba članka 362. stavka 2. ZV-a, na koju se poziva Upravni sud, propisuje da je osoba, koja je u zemljišnim knjigama upisana kao nositelj prava korištenja neizgrađenog građevinskog zemljišta u društvenom vlasništvu, odnosno nositelj prvenstvenog prava korištenja takvog zemljišta vlasnik tog zemljišta, ali da se suprotno može tvrditi i dokazivati. Sukladno tome, u posebnom, zakonom propisanom postupku pred nadležnim sudom moguće je osporavati valjanost upisa u zemljišne knjige, ali ne u upravnom postupku u povodu zahtjeva za izdavanje građevne dozvole.
Također, potrebno je istaknuti da se Zakonom o vlasništvu i drugim stvarnim pravima u odredbi članka 394. stavka 2. propisuje da:
(...)
(2) Stupanjem na snagu ovoga Zakona prestaje važiti Zakon o građevinskom zemljištu (»Narodne novine«, br. 48/88. – pročišćeni tekst, 16/90. i 53/90.), a postupci započeti po odredbama toga Zakona, dovršit će se po odredbama ovoga Zakona, ako su povoljniji za nositelja prava korištenja.
(...)
S obzirom da je upis u zemljišne knjige izvršen na temelju akta o dodjeli zemljišta na korištenje radi izgradnje stambenog objekta, na temelju kojeg je podnositelj kao investitor stekao pravo građenja i ugovora o međusobnim pravima i obvezama, a koja isprava (izvadak iz zemljišnih knjiga) predstavlja valjani dokaz prava korištenja građevinskog zemljišta, neosnovano se Upravni sud u konkretnom slučaju poziva na odredbe Zakona o zabrani budući da upravno tijelo nadležno za izdavanje građevne dozvole nije ovlašteno u postupku izdavanja građevne dozvole ispitivati valjanost akta o dodjeli zemljišta na korištenje radi izgradnje stambenog objekta, na temelju kojega je podnositelj, kao investitor, stekao pravo građenja.
9. Slijedom navedenog, Ustavni sud je utvrdio da je Upravni sud osporenom presudom povrijedio podnositeljevo ustavno pravo, zajamčeno člankom 19. stavkom 2. Ustava pa je, na temelju odredbi članaka 73. i 76. Ustavnog zakona, odlučeno kao u izreci.
Zbog utvrđene povrede navedenog ustavnog prava, Ustavni sud nije razmatrao navode podnositelja o povredi prava vlasništva, zajamčenog člankom 48. stavkom 1. Ustava.
10. U odnosu na odredbe članaka 3. i 19. stavka 1. Ustava, također istaknute u ustavnoj tužbi, napominje se da te odredbe ne sadrže ustavna prava pa se o njima ne može odlučivati u smislu članka 62. Ustavnog zakona.
11. Odluka o objavi u »Narodnim novinama« temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-2009/2003
Zagreb, 8. svibnja 2007.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik Vijeća
dr. sc. Željko Potočnjak, v. r.