HRVATSKI SABOR

2613

Na temelju članka 86. stavka 2. Zakona o strancima (»Narodne novine«, br. 109/03. i 182/04.) Hrvatski sabor na sjednici 13. srpnja 2007. donio je

MIGRACIJSKU POLITIKU

REPUBLIKE HRVATSKE ZA 2007./2008. GODINU

I. UVOD

Europski je kontinent područje stalnih migracijskih kretanja. Međutim, dok je još početkom dvadesetog stoljeća Europa bila područje iseljavanja u prekomorske države, u drugoj polovici prošlog stoljeća smjer migracijskih kretanja značajno se promijenio: europske države, posebice države zapadne i sjeverne Europe, postale su cilj doseljavanja. Pedesete i prva polovica šezdesetih godina bile su godine doseljavanja stanovništva iz bivših kolonija u bivše države kolonizatore. Njemačka je bila krajnji cilj etničkih Nijemaca, koji su se nakon II. svjetskog rata doseljavali iz država središnje i jugoistoč­ne Europe te, zbog velikih potreba za radnom snagom, stanovnika južne i jugoistočne Europe i Turske. U drugoj polovici šezdesetih i prvoj polovici sedamdesetih u razvijene europske zemlje pretežito su se doseljavali gostujući radnici, uglavnom niže razine stručnih znanja, koji su obavljali najteže poslove. Kasne sedamdesete i početak osamdesetih obilježile su obiteljske migracije: strani radnici u državama doseljavanja iz šezdesetih i sedamdesetih dobivali su status trajnog boravka u zemljama doseljavanja, te im je nakon toga dopušteno dovođenje bračnih partnera i djece. Kasnih osamdesetih i početkom devedesetih godina razvija se novi fenomen: veliki broj izbjeglica i tražitelja azila. Početkom 21. stoljeća, najveći rast zabilježila su migracijska kretanja osoba visoke stručnosti, koje govore strane jezike i imaju odgovarajuća znanja, što predstavlja svojevrsni »odljev mozgova« za države podrijetla. Stoga je zadaća svih nadležnih tijela u državama podrijetla da mjerama gospodarske politike stimuliraju zadržavanje visokoobrazovane radne snage te da primjenom mjera potiču povratak takvih migranata.
Migracijska kretanja u posljednjih petnaestak godina obilježio je i veliki broj nezakonitih migracija, koje imaju dva osnovna oblika: krijumčarenje ljudi i trgovanje ljudima.
Proširenjem Europske unije na 27 država članica dogodila se bitna promjena u Europi. Naime, većina novih država članica EU, kao što je to bio slučaj i kod nekih država stare Europe prije njih, gotovo preko noći su postale, od država iseljavanja, državama useljavanja. Europska unija promiče zakonite migracije, kojima je cilj zadovoljavanje potreba tržišta rada sukladno demografskim promjenama u tim državama. Glavna pretpostavka za ulazak strane radne snage je (ne)postojanje nezaposlenih domaćih radnika potrebnog profila, osim u slučajevima transfera ključnog osoblja u trgovačkim društvima, odnosno ako je stranac stalno nastanjen u drugoj državi članici EU, ili ako je stranac već ranije radio u državi članici, ali ju je privremeno napustio. Obzirom da se predviđa da će se broj aktivne radne snage smanjiti do 20 milijuna osoba, takav će slijed imati veliki utjecaj na opći gospodarski razvitak. Predviđa se da će u bliskoj budućnosti u Europskoj uniji biti potrebno oko 1-1,5 milijuna radnika svake godine da se održi sadašnje stanje. S druge strane, prioritet će predstavljati sprječavanje nezakonitih migracija, putem sigurnih vanjskih granica te postupka vraćanja nezakonitih migranata.
Republika Hrvatska nalazi se na raskrižju putova između istoč­ne Europe prema zapadnoj, te od juga kontinenta prema njegovom sjeveru. Ovakvim svojim zemljopisnim položajem predstavlja prirodnu spojnicu preko koje prelaze neki od migracijskih tokova. Jednako tako, događaji koji su utjecali na intenziviranje migracijskih kretanja na području i preko područja države, bili su slom komunističkih sustava i raspad bivše države. Dok je slom komunizma utjecao na porast migracijskih kretanja zbog ukidanja ograničenja slobode kretanja, koje je postojalo za većinu državljana istočne Europe, raspad Jugoslavije proizveo je veliki broj prognanika, izbjeglica i raseljenih osoba.
Tradicionalno veliki migracijski tokovi iz Europe, pa tako i Hrvatske, u Sjedinjene Američke Države i Australiju, znatno su smanjeni. Međutim, u europske države slijeva se sve veći broj zakonitih i nezakonitih migranata, uglavnom iz nerazvijenih država koje bilježe ogroman populacijski rast i strahovit porast stope nezaposlenih. U tom smislu i Republika Hrvatska postaje sve zanimljivije odredište strancima koji u gospodarstvu Hrvatske vide mogućnost za pronalaženje zaposlenja, Još je izraženiji trend tranzita migranata čiji je krajnji cilj neka od država zapadne Europe.
Uvodno su navedeni uzroci migracija, pojavni oblici migracija, ishodišta za zajedničku migracijsku politiku i politiku azila u Europskoj uniji, temelji i načela migracijske politike u Republici Hrvatskoj te njezine sastavnice.
U ocjeni stanja migracija u Republici Hrvatskoj, ocijenjena su sljedeća područja:
– područje hrvatskog državljanstva,
– ulazak, boravak i rad stranaca u Republici Hrvatskoj te vizna politika,
– područje azila,
– integracija stranaca i
– nezakonite migracije.
U dijelu u kojem se određuju ciljevi migracijske politike, navodi se što se želi postići u području migracija kroz stvaranje jedinstvenog i sustavnog pristupa pitanju migracija.
U dijelu koji se odnosi na mjere i aktivnosti za provedbu migracijske politike, određuju se rješenja koja trebaju omogućiti učinkovitu provedbu migracijske politike, prije svega potrebne izmjene u zakonskoj regulativi, te mjere, aktivnosti i njihovi nositelji.
U zaključnom dijelu sažeto je na koji će način Republika Hrvatska voditi politiku upravljanja useljavanjem te što je još potrebno izvršiti kako bi Republika Hrvatska imala usklađenu i dosljednu migracijsku politiku.
U Republici Hrvatskoj sve se više počinju osjećati trendovi koji postoje u zapadnoj Europi: migracijska kretanja visokostručnih osoba, kvalificiranih radnika i poslovnih ljudi. Jednako tako, pojavljuje se nerazmjer između ponude i potražnje na tržištu radne snage, odnosno nemogućnost pronalaženja odgovarajućeg profila radnika na domaćem tržištu rada. Ne manje važno, zbog negativnih demografskih trendova te starenja stanovništva, Republika Hrvatska bi se vrlo skoro mogla naći i pred krizom mirovinskih fondova. Važno područje, koje je konzistentnom migracijskom politikom potrebno unaprijediti, jest integracija stranaca-doseljenika u hrvatsko društvo. Zbog svega rečenog, neophodno je odrediti migracijsku politiku, kojom će Republika Hrvatska planski, smisleno i organizirano upravljati migracijskim kretanjima na svome području te osobito omogućiti svome gospodarstvu priljev neophodne kvalificirane rad­ne snage, koju nije moguće pronaći na domaćem tržištu rada.
Migracijska politika dokument je kojim se, u pisanom obliku, iznosi stav Hrvatskoga sabora o potrebi uređenog upravljanja migracijskim tokovima. S obzirom na značaj migracijskih tokova u suvremenom svijetu, te na njihov utjecaj na gospodarski, sigurnosni, kulturni i politički život svake države pa tako i Republike Hrvatske, ovim se dokumentom određuju smjernice za postizanje prethodno uređenog upravljanja migracijskim tokovima.
Republika Hrvatska preuzela je, sukladno članku 76., stavku 1. Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između Republike Hrvatske i Europske zajednice1, obvezu suradnje na područjima viza, granič­ne kontrole, azila i migracija, odnosno sukladno članku 77., stavku 1., istog Sporazuma, obvezu suradnje radi sprječavanja i kontrole ilegalnih migracija te ponovnog prihvata (readmisije), s državama potpisnicama tog Sporazuma, uključujući i suradnju na regionalnoj razini. Slijedom toga, jedna od obveza iz Nacionalnog programa Republike Hrvatske za pridruživanje Europskoj uniji za 2005. godinu2 je izrada dokumenta o migracijskoj politici Republike Hrvatske. Donošenjem ove Migracijske politike Republika Hrvatska poduzima jedan od koraka u smjeru učinkovitog, s pravnom stečevinom Europske unije usklađenog, pravnog okvira za područje migracija.

I.1. Ishodišta za zajedničku migracijsku i politiku azila u Europskoj uniji

Migracije, kao stalan proces kretanja ljudi, nalaze se u središtu političkog interesa, ne samo u Europi, nego i u cijelom svijetu. Ukupan broj registriranih stranaca u europskim zemljama u godini 2001./2002. iznosi oko 22,72 milijuna osoba, što iznosi oko 4,5 % ukupnog stanovništva Europe. Najveći postotak od navedenog broja stranaca prebiva u Zapadnoj Europi, odnosno u zemljama tzv. Stare Europe. Treba napomenuti da statistika o migracijama često pogrešno procjenjuje obujam migracija zbog neregistriranih migranata, višestruko registriranih migranata (ista osoba registrirana u više država, često pod različitim imenima), odnosno nezakonitih migracija. Ista kategorija obuhvaća migrante koji u zemlju ulaze nezakonito, odnosno koji ne napuštaju zemlju nakon što im istekne viza ili odobrenje boravka, kao i tražitelje azila koji ostaju u zemlji, iako su im nadležna državna tijela odbila priznati status azilanta.
U suvremenom se svijetu najčešći uzroci migracija mogu svrstati u četiri skupine:
– gospodarski,
– socijalni,
– politički i
– humanitarni.
Zbog toga se međunarodne migracije pojavljuju većinom u tri oblika:
– zakonite ili slobodne migracije pojedinaca koji po vlastitoj volji i u okviru postojećih zakona mijenjaju državu svoga prebivališta ili boravišta;
– prisilne migracije kad ljudi bježe ili kao pojedinci u strahu ispred progona ili masovno zbog straha pred kršenjem ljudskih prava ili humanitarnog prava te drugih okolnosti koje su prouzrokovane različitim konfliktima ili katastrofama i
– nezakonite migracije, koje uključuju nedopuštene prelaske granica te nedopušteni ulazak odnosno boravak u drugoj državi.
Obzirom na broj migranata, migracijski pritisak i pitanja koja se javljaju s tim u svezi, potreban je sveobuhvatan pristup problemu. Gotovo sve zemlje svijeta suočene su s međunarodnom migracijom, bilo kao zemlje podrijetla, tranzita ili odredišta. Zbog mijenjanja geopolitičke situacije te gospodarskog razvoja, otvaraju se novi migracijski putovi, a zemlje središnje i istočne Europe, do sada zemlje podrijetla ili tranzita, postaju zemlje odredišta. Navedena povećana mobilnost ljudi koji su u potrazi za radom ili sigurnošću zahtijeva intenzivniju aktivnost država i međunarodnih organizacija te pojačanu bilateralnu i regionalnu suradnju.
Posebnu pozornost treba posvetiti složenom odnosu između migracija i gospodarskog razvoja. Razvidno je da postoji rastuća potražnja za radnom snagom u Europi. Navedeno je vezano uz starenje populacije, održiv gospodarski rast i promjene u svijetu rada (napredak novih tehnologija, globalizacija ekonomije, svjetski trgovinski sporazum). Da bi se odgovorilo na navedene izazove, države moraju usvojiti nove politike i prakse kojima će uređivati i upravljati migracijskim tokovima.
Europska konvencija o ljudskim pravima3, Europska konvencija o pravnom statusu radnika migranata4, Europska socijalna povelja5 i Europska konvencija o socijalnom osiguranju6 predstavljaju pravni te­melj kojemu je cilj osigurati prava radnika migranata i migranata opće­nito.
Navedene konvencije jamče migrantima jednako postupanje kao s vlastitim državljanima, u područjima kao što su pravo na rad, pravo na socijalnu sigurnost, pravo na članstvo u sindikatima i pravo na spajanje obitelji. U Preporuci Vijeća Europe o sigurnosti boravka migranata koji su dugoročno primljeni7, postoji niz načela i kriterija koje bi države članice trebale uzeti u obzir prilikom izrade i provođenja zakonskih propisa. To su:
– jednak pristup zaposlenju i gospodarskim aktivnostima;
– jednak tretman u područjima povezanim s profesionalnom djelatnošću;
– posebna zaštita druge generacije migranata, uzimajući u obzir načelo uzajamnosti;
– minimalne postupovne, upravne i pravne zaštite u slučaju ukidanja odobrenja boravka ili otkaza boravka;
– mogućnost primitka u državljanstvo.
Demografska kretanja upućuju na to da će u nekim slučajevima migracije biti važan dugoročni čimbenik koji može utjecati na već prisutan problem starenja stanovništva. Utjecaj radne migracije na zaposlenost u zemljama primateljicama je većinom pozitivan, te ima za posljedicu gospodarsku ekspanziju, gospodarski rast, stvaranje novih radnih mjesta, te pomlađivanje stanovništva, kao i utjecaj na sustav mirovinskog i socijalnog osiguranja. U globalnim razmjerima, postoji konkurencija između zemalja u smjeru privlačenja visoko stručno osposobljene radne snage. Sukladno tome, izgrađuje se pravni okvir koji takvoj radnoj snazi omogućava lakše uređivanje boravišnih i radnih dozvola. U zemljama podrijetla pojavljuje se upravo suprotan fenomen, budući da gubitak obrazovane radne snage, tzv. »odljeva mozgova«, predstavlja rastući problem. Naime, to ima za posljedicu gubitak gospodarskih sredstava koja su bila uložena u školovanje tih osoba kao i, općenito, odljev kvalificiranog radno sposobnog stanovništva. Stoga je zadaća svih nadležnih tijela u državama podrijetla da primjerenim mjerama potiču povratak takvih migranata, budući oni sa sobom donose znanja, sposobnosti, iskustva i kapital.
Navedena dinamika migracija zahtijeva novu politiku upravljanja migracijama, a migracijska politika trebala bi se temeljiti na četiri osnovna principa:
– princip zakonitosti – potrebno je uspostaviti sustav mjera i aktivnosti za učinkovito upravljanje migracijama, tako da se povećaju mogućnosti i dobrobit kako za migrante tako i za državu primateljicu, uz istodobno smanjivanje nezakonitih migracija i trgovanja ljudima,
– princip integracije – kroz senzibiliziranje javnosti i aktivniju ulogu državnih tijela i nevladinih organizacija osigurati okruženje koje će pridonijeti integraciji stranaca u društvo,
– princip sigurnosti države i stanovništva – osigurati zaštitu i mogućnost brzog djelovanja službi nadležnih za sigurnost, u slučajevima nezakonitih migracija ili većih migracijskih valova,
– princip međunarodne suradnje – osigurati dijalog i suradnju sa zemljama podrijetla, kao i s trećim državama, kako bi se vanjska politika, u dijelu koji se odnosi na područje migracija, uskladila i povezala s ciljevima migracijske politike.
Upravljanja migracijama treba sagledati kao cjelinu koja će se primjenjivati kroz duže vremensko razdoblje, a temelj migracijske politike treba biti poštivanje ljudskih prava.
Slijedom navedenog, postoji potreba nadzora migracijskih kretanja kroz mjere kojima će se promicati zakonite migracije, a poduzimati mjere kojima će se sprječavati nezakonite migracije, trgovanje ljudima i krijumčarenje i to kroz:
– politiku viza,
– razmjenu informacija, suradnju i koordinaciju između držav­nih tijela,
– integrirano upravljanje granicama,
– međunarodnu i regionalnu suradnju policija,
– kazneno pravo i
– pravno uređenje problematike stranaca te pitanje readmisije.
Amsterdamskim ugovorom8 od 1. svibnja 1999. godine, kojim su Schengenska pravila za područje pravosuđa i unutarnjih poslova uvedena u acquis Europske unije, utvrđeni su i temelji za izgradnju zajedničkog prostora »slobode, sigurnosti i pravde«, čiji je cilj daljnje uređenje slobodnog kretanja osoba, jedne od četiri osnovne slobode unutarnjeg tržišta EU.
Europsko vijeće je 1999. godine, u Tampereu, postavilo elemente strategije za provođenje odredbi zajedničke migracijske i politike azila u praksi. Ta se strategija iskazuje u:
– partnerstvu između država Europske unije i država izvora migracija, te država preko kojih prelaze migracijski tokovi. U tom je smislu na području Europske unije nužan cjelovitiji pristup fenomenu migracija na političkoj razini, na razini poštivanja ljudskih prava. Države članice Europske unije se stoga poziva na usklađivanje zajedničke unutarnje i vanjske migracijske politike,
– mjerama za uspostavu zajedničkog europskog azilnog sustava, koje bi sadržavale jasno određenje koja je država odgovorna za provođenje postupka priznavanja azila, zajedničke standarde za učinkovit i pravičan postupak azila, kao i zajedničke minimalne uvjete prihvata tražitelja azila te usklađivanje normativnih pravila o priznanju i sadržaju statusa izbjeglice,
– mjerama za osiguranje pravičnog tretmana državljana trećih država koji zakonito borave na teritoriju država članica Europske unije, prvenstveno odlučnijom integracijskom politikom i nediskriminiranjem u pristupu gospodarskim, socijalnim i kulturnim pravima, te borbom protiv svih oblika diskriminacije, ksenofobije i rasizma. Cilj je izjednačiti prava doseljenih državljana trećih zemalja, koji dugoročno zakonito borave u određenoj državi članici Europske unije, s pravima koja uživaju državljani Europske unije te im omogućiti dobivanje državljanstva,
– iskazivanju potrebe da se pored prijama osoba iz humanitarnih razloga, razloga po Ženevskoj konvenciji i spajanja obitelji, također omogući zakoniti prihvat i boravak gospodarskih migranata u kontekstu novih gospodarskih i demografskih pokazatelja, te da se provede usklađivanje zakonodavstva na tom području,
– učinkovitijem upravljanju migracijskim tokovima, kroz suradnju s državama podrijetla i tranzita, borbom protiv nezakonitih migracija i trgovanja ljudima, međusobnim pružanjem tehničke pomoći graničnih službi, jačanjem uloge Europol-a.
U prvoj polovici 2004. godine institucije Europske unije ocijenile su postignute rezultate petogodišnje provedbe zaključaka iz Tamperea. Ocjena je Europskog parlamenta i Europske komisije da veći prioritet pri postavljanju budućih ciljeva treba dati integraciji zakonitih migranata, budući da je ogroman porast trgovanja ljudima i nezakonitih migracija usko povezan s nepostojanjem zakonitih načina koji bi omogućili migrantima ulazak na europsko tržište rada. Borba protiv nezakonitih migracija i terorizma predstavlja prioritet, obzirom da je to trenutno najveća prepreka stvaranju zajedničkog prostora »slobode, sigurnosti i pravde«.
Jednako tako, Vijeće ministara Europske unije je, u travnju 2004. godine, prihvatilo Direktivu o zajedničkoj definiciji izbjeglice ili osobe koja na drugi način traži međunarodnu zaštitu, te o pravima i pogodnostima vezanim uz ove statuse9 (tzv. Qualification Directive).
U studenome 2004. godine Europsko vijeće donijelo je tzv. Haški program za sljedeće petogodišnje razdoblje10, s ciljem jačanja slobode, sigurnosti i pravde u Europskoj uniji, te nadogradnje postignuća Tampere programa. Haški program, zajedno s usvojenim Akcijskim planom primjene11, ima za cilj daljnje jačanje zajedničke sposobnosti EU i njezinih država članica, u pogledu poštivanja temeljnih ljudskih prava, zaštite izbjeglica, uređenja migracijskih tokova, kontrole vanjskih granica, suzbijanja prekograničnog kriminala, te smanjivanja opasnosti od terorizma. Haški program podrazumijeva daljnji razvoj EU politike azila, migracija i granica, na sveobuhvatan način. Na taj način u migracijsku politiku uključuje se ne samo uzroke migracija, već i politiku ulaska i primitka migranata, te integraciju i dobrovoljni ili prisilni povratak, uz obvezu koordiniranja s ostalim politikama EU (npr. politike razvoja i vanjske politike). Važan segment programa predstavljaju zakonite migracije i potrebe tržišta radne snage te, dodatno, potreba uspostave partnerskih odnosa s trećim državama i regijama tranzita. Sukladno predviđanjima novih izazova s kojima se svakodnevno susreću sve države Europe, u točki 1.6: Vanjski opseg azila i migracija, podtočka 1.6.1: Partnerstvo s trećim državama, navodi se da politika Europske unije treba imati za cilj pomaganje trećim državama u njihovim naporima da unaprijede institucije za upravljanje migracijama i zaštitu izbjeglica, te za sprječavanje i borbu protiv nezakonitih doseljavanja. Ciljevi zajedničkog europskog sustava azila u svojoj drugoj fazi, predstavljat će uspostavu zajedničkog postupka dobivanja azila i jednakog statusa za sve kojima je odobren azil ili supsidijarna zaštita. Sustav će se temeljiti na punoj primjeni Ženevske konvencije o izbjeglicama12 i odgovarajućih ugovora, te će biti izgrađen na temeljitoj i potpunoj ocjeni pravnih instrumenata koji su bili usvojeni u prvoj fazi. Uz ukidanje unutarnjih granica u EU, paralelno postoji potreba jačanja kontrole i nadzora vanjskih granica EU, kao i postepeno uvođenje tzv. integriranog upravljanja vanjskim granicama EU. Stvaranje zajedničke politike viza ima za cilj olakšavanje legitimnog putovanja, uz istodobno sprječavanje nezakonitih migracija, te sprječavanje trgovanja vizama, tzv. viza shoppinga.
U prosincu 2005. godine usvojena je Direktiva Vijeća o minimalnim standardima za postupke dodjeljivanja i oduzimanja izbjegličkog statusa u državama članicama13, kojom države članice postavljaju zajednička pravila postupanja u ovakvim slučajevima. Ove direktive, zajedno s ostalim normativnim instrumentima o azilu koji su već ranije doneseni, jamče minimalnu razinu zaštite i pravednosti te kvalitetu provođenja postupka osobama koje zatraže međunarodnu zaštitu, u svim državama članicama.
Ovo osiguranje minimalnih standarda tek je prva faza procesa koji mora biti nastavljen. Europska unija predviđa izdvajanje financijskih sredstava za nove države članice, radi uspostave kontrole vanjskih granica u borbi protiv ulaska droga, oružja i nezakonitih migracija iz zemalja s istoka, naročito s područja bivšeg Sovjetskog Saveza i središnje Azije. U Zaključcima Europskog vijeća od 15. i 16. prosinca 2005. godine14, pod naslovom »Globalni pristup migracijama«, naglašava se potreba za uravnoteženim, globalnim i koherentnim pristupom migracijama, koji će pokriti politike suzbijanja nezakonitih migracija te, u suradnji s trećim zemljama, promovirati korisnost zakonitih migracija.

I.2. Temelji migracijske politike Republike Hrvatske

Intenziviranjem migracijskih kretanja ljudi u cijelom svijetu, koja nisu zaobišla niti Republiku Hrvatsku, pojavila se potreba za donošenjem cjelovite migracijske politike u Republici Hrvatskoj kojom će se utvrditi postojeće stanje, ali i definirati mjere odnosno aktivnosti koje je potrebno poduzeti u cilju uređenja migracijskih kretanja. Nepostojanje ovakvog političkog i pravnog okvira predstav­ljalo je krupan nedostatak tijekom donošenja zakonskih propisa koji se odnose na područje migracija, poglavito Zakona o strancima15 i Zakona o azilu16.
Slijedom navedenog, Zakonom o strancima propisano je donošenje akta o migracijskoj politici. Zakonodavstvo na području azila i migracija potrebno je u potpunosti uskladiti s pravnom stečevinom Europske unije. Jednako tako, postoji potreba za izradom novog zakonskog propisa o hrvatskom državljanstvu. Europsko usmjerenje Republike Hrvatske očituje se i iz Nacionalnog programa Republike Hrvatske za pridruživanje Europskoj uniji, Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju te niza drugih međunarodnih dokumenata kojih je Republika Hrvatska potpisnica.
Sukladno odredbama Ustava Republike Hrvatske17, Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju te međunarodno preuzetim obvezama, migracijska politika temelji se na:
– zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda,
– načelima međunarodne solidarnosti i sudjelovanja u međunarodnim aktivnostima sprječavanja i uklanjanja mogućih uzroka neželjenih migracija,
– provedbi aktivne migracijske politike u odnosima sa susjednim državama u srednjoj i jugoistočnoj Europi, kao i na širem europskom prostoru,
– uređenju migracija,
– pružanju pune zaštite i pomoći izbjeglicama i tražiteljima azila,
– integraciji zakonitih migranata u hrvatsko društvo,
– usredotočenosti na mogućnost dragovoljnog vraćanja nezakonitih migranata u države podrijetla,
– sustavnom praćenju migracijskih kretanja u Republici Hrvatskoj i svijetu.

I.3. Načela migracijske politike

Temeljna načela migracijske politike Republike Hrvatske su:
– načelo poštivanja i zaštite ljudskih prava i sloboda, što podrazumijeva ispunjavanje obveza iz Ustava Republike Hrvatske, međunarodnih konvencija i ugovora te poštivanje opće prihvaćenih načela i pravnog poretka. To načelo zahtijeva poštivanje ljudskih prava svih ljudi i u skladu s pravnim propisima, zaštitu osobnih podataka i osobne slobode, te načela zabrane vraćanja (non-refoulment),
– načelo odgovornosti države, prvenstveno za zakonita preseljenja i odseljavanja te uređivanje naturalizacije. To načelo se također odnosi na zakonita preseljavanja i vraćanje državljana i osoba hrvatskog podrijetla te na odgovornost za očuvanje i razvitak identiteta hrvatskog naroda,
– načelo solidarnosti, međunarodne podjele tereta i odgovornosti, što pretpostavlja obvezu pružanja zaštite i pomoći izbjeglicama, uključujući i nezakonite migrante,
– načelo dugoročne makroekonomske korisnosti,
– načelo povijesne odgovornosti, koje se gradi na konceptu kontinuiteta povijesti i zaštiti nacionalnih interesa,
– načelo ravnopravnosti, slobode i uzajamnog sdjelovanja, koje se prvenstveno temelji na integracijskoj politici.

I.4. Sastavnice migracijske politike

Migracijska politika je vrlo složeno i dinamično područje, koje objedinjava:
– politiku upravljanja migracijskim tokovima, koja obuhvaća zakonita migracijska kretanja vezana uz gospodarske, socijalne i političke razloge, kao i sprječavanje nezakonitih migracija i borbu protiv krijumčarenja i trgovanja ljudima, uz posebnu pozornost na istovremenu zaštitu i pomoć žrtvama,
– politiku useljavanja, koja se odnosi na uređenje doseljavanja, načela i pravila postupaka koji strancima dopuštaju ulazak, boravak i/ili zapošljavanje te stalno naseljavanje,
– politiku zaštite izbjeglica, koja među ostalim obuhvaća sudjelovanje u međunarodnom rješavanju izbjegličkih problema i njihovih uzroka, te azilnu politiku, koja se odnosi na prijam, vrste i opseg zaštite te repatrijaciju i preseljenje,
– integracijsku politiku u užem smislu, koja se odnosi na integraciju prisutnih i potencijalnih doseljenika, mjere države i društva koje omogućavaju kvalitetan život doseljenika, aktivno sprječavanje diskriminacije, ksenofobije i rasizma, te pružanje mogućnosti doseljenicima da postanu aktivni sudionici društvenog života i sveukupnog razvitka Republike Hrvatske.
Razvoj migracijske politike temelji se na međusobnoj povezanosti i interakciji čimbenika koji utječu na migracijske tokove te je u tom procesu potrebno:
– uskladiti migracijsku politiku s gospodarskom, socijalnom, demografskom i kulturološkom politikom,
– na odgovarajući način institucionalizirati migracijsku politiku kroz sustav javne uprave, što bi omogućilo samostalno, kvalitetno i učinkovito izvršavanje zadaća koristeći pravnu stečevinu Europske unije i iskustva iz tog područja,
– dovršiti usklađivanje sustava s međunarodnim normama na području sigurnosti, ljudskih prava i sloboda, koji se temelje u dosljednom poštivanju načela zabrane vraćanja (non-refoulment), humanitarne zaštite, spajanja obitelji te uvažavanju i poštivanju osnovnih načela pravednosti,
– uspostaviti uvjete u kojima bi migracijski procesi doprinosili gospodarskom i društvenom razvitku,
– poticati znanstvene i istraživačke djelatnosti u području migracija,
– pratiti učinkovitost i dosljednost primjene prihvaćenih mjera, usklađenost između ciljeva, mehanizama i učinaka migracijske politike s ciljem neprekidnog prilagođavanja novim okolnostima i procesima,
– omogućiti potpuni nadzor i uvažavati stavove i primjedbe struke, Hrvatskoga sabora, sudskih vlasti, međunarodnih institucija kao i javnog mnijenja.

II. OCJENA STANJA MIGRACIJA U REPUBLICI HRVATSKOJ

Republika Hrvatska je po svom zemljopisnom položaju na putu brojnih migracijskih tokova između istoka i zapada. Gospodarski razvoj, prometna povezanost, potrebe tržišta rada i otvorenost granica pogodovali su brojnosti migracijskih kretanja. Tradicija iseljeništva seže još od 16. stoljeća. Prvi veliki iseljenički val Hrvatska bilježi u drugoj polovici 19. te početkom 20. stoljeća. Nakon Drugog svjetskog rata na djelu je sljedeći val, sedamdesetih godina XX. stoljeća treći te između 1991. i 2001. godine posljednji iseljenički val. Preciznih podataka o iseljavanju iz Hrvatske nema, kako za ranija razdoblja tako ni za posljednje godine, jer Hrvatska još uvijek nema registar stanovništva u kojem bi se točno bilježila preseljenja svake osobe. Jedna od mjera populacijske, ali i migracijske politike svakako je stimulacija povratka stanovništva iz iseljeništva, pogotovo onog koje je napustilo domovinu posljednjih 15-ak godina.
Republika Hrvatska je međutim, bila i zemlja useljavanja, osobito migranata s područja nekadašnje zajedničke države. Ratna zbivanja u posljednjem desetljeću 20. stoljeća i raspad zajedničke države osnažili su taj proces i prouzročili masovne imigracije stanovništva u Republiku Hrvatsku, te istodobno kretanja s područja Balkana, preko Republike Hrvatske, prema zemljama zapadne i sjeverne Europe.
Dobivanjem statusa kandidata za članstvo u Europskoj uniji, neprijeporno je da će migracije u Republici Hrvatskoj dobiti novu dimenziju, karakter i značaj. U tom kontekstu, izvjesno je da će Republika Hrvatska vrlo brzo postati i zemlja odredišta za velik broj, kako zakonitih, tako i nezakonitih migranata.

II.1. Hrvatsko državljanstvo

II.1.1. Stjecanje državljanstva

U Zakon o hrvatskom državljanstvu18, ugrađena su osnovna načela i standardi poznati u europskom zakonodavstvu, kao što su: načelo pravnog kontinuiteta državljanstva, načelo sprječavanja apatridnosti, načelo isključivosti hrvatskog državljanstva, načelo ravnopravnosti bračne, izvanbračne i usvojene djece.
Načelo pravnog kontinuiteta očituje se u činjenici da Zakon hrvatskim državljaninom smatra osobu koja je to svojstvo stekla po propisima važećim do dana stupanja Zakona na snagu.
Zakon o hrvatskom državljanstvu propisuje načine stjecanja hrvatskog državljanstva podrijetlom, rođenjem na teritoriju Republike Hrvatske, prirođenjem i na temelju međunarodnih ugovora.
Osnovni uvjeti za stjecanje hrvatskog državljanstva su prijavljeni boravak u Republici Hrvatskoj, u trajanju od pet godina neprekidno do podnošenja zahtjeva, poznavanje hrvatskog jezika i latiničnog pisma, poštivanje pravnog poretka Republike Hrvatske, te otpust iz dosadašnjeg državljanstva. Pojedine kategorije osoba mogu steći hrvatsko državljanstvo po povoljnijim uvjetima. Tako pripadnici hrvatskog naroda, iseljenici i osobe koje su već imale hrvatsko državljanstvo, ali im je ono prestalo otpustom, mogu steći hrvatsko državljanstvo ne ispunjavajući uvjet boravka u Republici Hrvatskoj, otpusta iz dosadašnjeg državljanstva, poznavanja hrvatskog jezika i latiničnog pisma. Osobe koje su rođene u Republici Hrvatskoj mogu steći državljanstvo bez otpusta iz dosadašnjeg državljanstva, poznavanja hrvatskog jezika i latiničnog pisma, a osobe koje su u braku s hrvatskim državljanima i pod blažim uvjetom dužine boravka.
Zakon o hrvatskom državljanstvu treba izmijeniti kako bi se stjecanje hrvatskog državljanstva uvjetovalo uz prethodno odobren stalni boravak, osim za pripadnike hrvatskog naroda i iseljenike. U tom smislu potrebno je uskladiti odredbu članka 8., stavka 1., točke 3., tog Zakona, jer ona propisuje da stranac može hrvatsko državljanstvo steći prirođenjem ako je do podnošenja zahtjeva imao prijavljen boravak najmanje pet godina neprekidno na teritoriju Republike Hrvatske, s odredbom članka 47., stavka 1., točke 1. Zakona o strancima, kojim je uređeno da će se strancu koji do dana podnošenja zahtjeva za stalni boravak ima neprekidno pet godina odobren privremeni boravak odobriti stalni boravak.
Zakon o hrvatskom državljanstvu od podnositelja zahtjeva za stjecanje hrvatskog državljanstva traži poznavanje hrvatskog jezika i latiničnog pisma te prihvaćanje hrvatske kulture. Međutim, nije propisan način kako se provjerava poznavanje jezika i pisma, niti stupanj znanja koji podnositelj zahtjeva mora imati. Obzirom na činjenicu da se većina europskih država pooštrava uvjete za stjecanje državljanstva i izrijekom zahtijeva poznavanje jezika države čije se državljanstvo traži, njezine kulture, povijesti i državnog uređenja, sve to će biti potrebno točnije urediti izmjenama i dopunama Zakona o hrvatskom državljanstvu.
Sukladno Konvenciji o smanjenju slučajeva višestrukog državljanstva i vojnim obveznicima u slučajevima višestrukog držav­ljanstva19, većina europskih zemalja u svim slučajevima primanja u državljanstvo traži otpust iz dotadašnjeg državljanstva. Republika Hrvatska treba razmotriti pooštravanje uvjeta traženja otpusta i na neke slučajeve privilegirane naturalizacije.

II.1.2. Prestanak hrvatskog državljanstva

Hrvatsko državljanstvo prestaje otpustom, odricanjem i na temelju međunarodnih ugovora. U razdoblju od 1. siječnja 1992. do 31. prosinca 2006. godine za 55.751 osobe prestalo je hrvatsko državljanstvo. Navedeni broj najviše se odnosi na prestanak hrvatskog državljanstva otpustom, a mali dio na prestanak hrvatskog državljanstva odricanjem. Prestanak državljanstva otpustom i odricanjem pretpostavlja zahtjev stranke, kao i već stečeno ili zajamčeno državljanstvo druge države, kako bi se spriječila apatridnost. Na temelju međunarodnih ugovora nijednoj osobi nije prestalo hrvatsko državljanstvo.
Prestanci državljanstva se uglavnom odnose na hrvatske državljane koji žive u Austriji, Njemačkoj i Švicarskoj. Podnositelji zahtjeva kao razlog za prestanak hrvatskog državljanstva navode zapošljavanje odnosno zadržavanje zaposlenja, a mlađa populacija i školovanje te stručno usavršavanje.
Otpust iz hrvatskog državljanstva najčešće traže osobe koje su hrvatsko državljanstvo stekle ranih 90-tih godina kao pripadnici hrvatskog naroda iz Bosne i Hercegovine te su izbjegli u zapadnu Europu, kao i drugi naraštaj hrvatskih iseljenika u europskim zemljama.

II.2. Ulazak, boravak i rad stranaca u Republici Hrvatskoj

II.2.1. Stalni boravak i pitanja vezana uz sukcesiju bivše države

Među temeljnim aktima koje je Hrvatski sabor donio oblikujući novi pravni okvir Republike Hrvatske, bili su Zakon o hrvatskom državljanstvu i Zakon o kretanju i boravku stranaca20. Potrebno je naglasiti da je u bivšoj SFRJ, osim saveznog, postojalo i republičko državljanstvo i da je ono bilo određivano svakom građaninu. Postojali su relativno složeni, ali precizni propisi po kojima je svakom novorođenom djetetu određivano republičko državljanstvo. Jednako tako, svaki građanin koji je preseljenjem promijenio prebivalište, mogao je u upravnom postupku zatražiti i promjenu dotadašnjeg republičkog državljanstva.
Imajući u vidu te činjenice, a boreći se za opstojnost države u ratnom sukobu, u uglavnom nesklonom međunarodnom okruž­ju, zakonodavac se odlučio za načelo pravnog kontinuiteta. Naime, svim osobama koje su imale republičko državljanstvo dotadašnje SR Hrvatske, tj. koje su ga stekle po do tada važećim propisima, priznato je hrvatsko državljanstvo. Osim navedenim osobama, stjecanje hrvatskog državljanstva omogućeno je i onim pripadnicima hrvatskog naroda koji na dan stupanja na snagu Zakona o hrvatskom državljanstvu nisu imali hrvatsko državljanstvo, a imali su prijavljeno prebivalište u Republici Hrvatskoj, uz uvjet davanja pisane izjave da se smatraju hrvatskim državljaninom.
Sve osobe koje su bile navedene u evidenciji prebivališta 8. listopada. 1991. godine, a koje su se sukladno tadašnjim propisima smatrale jugoslavenskim državljanima, pod uvjetom reciprociteta stekle su status stranca na stalnom boravku u Republici Hrvatskoj na temelju članka 79. stavka 1. Zakona o kretanju i boravku stranaca. Prema podacima iz evidencije Ministarstva unutarnjih poslova radilo se o 91.270 osoba.
Dijelu tih osoba prestao je status na temelju odredbe Zakona o kretanju i boravku stranaca, kojom je bilo propisano da će strancu prestati stalni boravak ukoliko iseli iz Republike Hrvatske ili boravi u inozemstvu duže od godine dana, a o tome nije obavijestio nadležnu policijsku upravu, odnosno postaju, ili ukoliko mu je izrečena mjera sigurnosti protjerivanja ili zaštitna mjera udaljenja ili otkazan boravak. Na temelju naprijed navedene zakonske odredbe Ministarstvo unutarnjih poslova donijelo je 40.278 rješenja o prestanku stalnog boravka. Nadalje, dio tih osoba (25.282) stekle su hrvatsko državljanstvo, dok su samoinicijativno iselile 5.683 osobe.
Polazeći od jasnog opredjeljenja Republike Hrvatske da se hrvatskim državljanima, pa i nedržavljanima, omogući povratak u mjesta ranijeg prebivališta, uz jamčenje nepovredivosti privatnog vlasništva, Hrvatski sabor donio je 1998. godine Program povratka i zbrinjavanja prognanika, izbjeglica i raseljenih osoba. Na temelju tog dokumenta i novog Zakona o strancima, koji je osobama koje su imale prebivalište u Republici Hrvatskoj i žele se vratiti omogućio uređivanje stalnog boravka pod povoljnijim uvjetima, od 12. travnja 2000. do 30. lipnja 2005. godine uređen je status ukupno 3.739 osoba. Rok za podnošenje zahtjeva istekao je 30. lipnja 2005. godine.
Kako bi se olakšao povratak ovim osobama, otvorena je nova mogućnost da osobe koje su imale prebivalište u Republici Hrvatskoj dana 8. listopada 1991. godine, a koje su iskazale čvrstu namjeru za povratak i život u Republici Hrvatskoj, pod povoljnijim uvjetima reguliraju svoj status u Republici Hrvatskoj. Te osobe mogu podnijeti zahtjev za odobrenje boravka na temelju humanitarnih razloga. U postupku odobravanja boravka Ministarstvo unutarnjih poslova usko surađuje s Ministarstvom mora, turizma, prometa i razvitka, te se redovito razmjenjuju podaci o osobama koje su obuhvaćene programom za stambeno zbrinjavanje u Republici Hrvatskoj i koje podnose zahtjeve za povratak.
Osim naprijed navedene kategorije stranaca, u razdoblju od 1995. do 31. prosinca 2006. godine Ministarstvo unutarnjih poslova izdalo je 23.858 odobrenja strancima za stalni boravak.

Napomena: ostala poglavlja, prilozi i dodaci ispušteni su u ovom info pregledu