USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2677

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Davor Krapac, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst i Vice Vukojević, za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske, na sjednici održanoj 11. srpnja 2007., donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske dijela odredbe članka 9. Zakona o načinu i uvjetima podmirivanja obveza po kreditima i drugim poslovima iz sporazuma s vladama članicama Pariškog kluba (»Narodne novine« broj 34/96.), koja u osporenom dijelu glasi:
»... ili će putem naloga ovlaštenoj organizaciji za platni promet zatražiti blokadu računa korisnika, dužnika ili jamca po izvornom ugovoru s inozemnim vjerovnikom.«
II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom dijela odredbe članka 9. Zakona o načinu i uvjetima podmirivanja obveza po kreditima i drugim poslovima iz sporazuma s vladama članicama Pariškog kluba (»Narodne novine« broj 34/96., u daljnjem tekstu: osporeni Zakon) podnijelo je dioničko društvo »Dalit Corp« iz Daruvara, smatrajući da sporni dio navedene zakonske odredbe omogućuje Ministarstvu financija Republike Hrvatske da ostvari blokadu računa korisnika, dužnika ili jamca po ugovoru s inozemnim vjerovnikom, jednostranim aktom, bez sporazuma s protivnom stranom i bez mogućnosti žalbe protiv takvog jednostranog akta.
Primjenom osporene zakonske odredbe, kako navodi podnositelj, Ministarstvo financija je naložilo blokadu računa podnositelja, na ime dugovanja iz kredita i poslovnog odnosa s tvrtkom iz bivšeg DDR-a, dugovanja za koje podnositelj tvrdi da ne postoji i za čije plaćanje nikome nije dao odobrenje. Podnositelj također navodi da je pred nadležnim Općinskim sudom u Daruvaru 2000. godine pokrenuo parnični postupak radi utvrđenja da je nalog Ministarstva financija nezakonit, ali do podnošenja prijedloga Ustavnom sudu nije donesena prvostupanjska presuda.
Zbog navedenog podnositelj prijedloga drži da su pravni subjekti koji se nađu u sličnoj situaciji lišeni pravne zaštite od jednostranih i samovoljnih akata Ministarstva financija, koje to Ministarstvo donosi na temelju ovlaštenja iz spornog dijela odredbe članka 9. Zakona.
Podnositelj smatra da je sporno ovlaštenje Ministarstva financija protivno odredbama članka 3., članka 18. stavka 1. i članka 19. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske, te predlaže ukidanje dijela zakonske odredbe koja takvo ovlaštenje sadrži.
2. Djelomično osporena odredba članka 9. Zakona u cijelosti glasi:
Ako se za podmirivanje obveza domaćih pravnih osoba kao dužnika, jamaca ili korisnika po novim dvostranim sporazumima bude od Ministarstva financija zahtijevalo da osigura potrebna sredstva i za slučaj da ono podmiri dospjelu obvezu iz sredstava državnog proračuna, Ministarstvo financija će pravo povrata isplaćenih iznosa i u svezi s tim nastalih troškova utvrditi posebnim ugovorom ili će putem naloga ovlaštenoj organizaciji za platni promet zatražiti blokadu računa korisnika, dužnika ili jamca po izvornom ugovoru s inozemnim vjerovnikom.
Prijedlog nije osnovan.
3. Ocjenu o neutemeljenosti podnesenog prijedloga Ustavni sud je donio zbog sljedećih razloga:
Pravni temelj za donošenje osporenog Zakona, prema odredbi članka 1. tog Zakona, predstavlja Usklađeni zapisnik o konsolidaciji duga Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Opći sporazum), potpisan sa zemljama članicama tzv. Pariškog kluba 21. ožujka 1995., a koji istodobno čini sastavni dio osporenog Zakona.
Nadalje, pravni temelj osporenog Zakona, prema odredbama članka 2. Zakona, čini i više dvostranih sporazuma Republike Hrvatske s vladama država članica Pariškog kluba o preuzimanju i reprogramiranju obveza po određenim kreditima i po drugim pravnim poslovima pravnih osoba sa sjedištem u Republici Hrvatskoj (tzv. raspoređeni dug), te o preuzimanju i reprogramiranju dijela duga (28,49%) bivše SFRJ (tzv. neraspoređeni dug).
Osporenim Zakonom uređuju se način i uvjeti podmirivanja navedenih obveza prema inozemnim vjerovnicima, koje proistječu iz dvostranih sporazuma Republike Hrvatske s vladama država članica Pariškog kluba o preuzimanju i reprogramiranju obveza. Također se uređuju odnosi između Republike Hrvatske i domaćih pravnih osoba koji u svezi s tim obvezama nastaju, sve sukladno odredbama i uvjetima Općeg sporazuma (članci 1. i 2. osporenog Zakona).
U dijelu koji se odnosi na tzv. neraspoređeni dug, Republika Hrvatska obveze preuzima u svoje ime i za svoj račun (članak 2. stavak 4. Zakona), dok u dijelu koji se odnosi na tzv. raspoređeni dug, Republika Hrvatska može nastupati u svojstvu dužnika ili u svojstvu jamca, koji jamči za nesporne izravne obveze domaćih pravnih osoba (članak 2. stavci 2. i 3. Zakona).
Dugovanja domaćih pravnih osoba koja nisu uključena u tzv. raspoređeni dug, mogu biti uključena – na temelju dvostranog sporazuma, te se u tom slučaju također reorganiziraju u skladu s Općim sporazumom (Glava II., odjeljak 1., točke 1.2. i 1.7. Općeg sporazuma).
Opseg preuzetih i osiguranih obveza jamstvima Republike Hrvatske po raspoređenom i neraspoređenom dugu i uvjeti njihovog reprogramiranja utvrđuju se novim dvostranim sporazumima, pa je člankom 3. stavkom 3. Zakona posebno utvrđeno da Republika Hrvatska jamči za nesporne izravne obveze domaćih pravnih osoba po klirinškim i gotovinskim poslovima sa stranim osobama iz Savezne Republike Njemačke, kao i po sporazumima s drugim državama čije su institucije osigurale takva potraživanja, ako to bude obostrano dogovoreno.
Člankom 5. stavkom 1. osporenog Zakona propisano je:
Domaće pravne osobe kao dužnici, jamci i korisnici ili njihovi pravni sljednici, obvezni su na propisani način registrirati kod Narodne banke Hrvatske i pravovremeno podmirivati obveze iz određenih kredita kao i druge obveze obuhvaćene novim dvostranim sporazumima iz članka 2. stavka 1. i članka 3. stavka 3. ovoga Zakona, prema novim uvjetima i na način sukladan odredbama tih sporazuma i ovoga Zakona.
Stavkom 5. istog članka osporenog Zakona propisano je:
Ministarstvo financija za podmirivanje preuzetih i osiguranih obveza jamstvima Republike Hrvatske iz stavka 3. članka 2. i stavka 3. članka 3. ovog Zakona ugovorom utvrđuje odnose s ovlaštenim bankama i domaćim pravnim osobama iz stavka 2. ovog članka u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu zakona o potvrđivanju svakog pojedinog novog dvostranog sporazuma.
Djelomično osporena odredba članka 9. Zakona, koja je u cjelini citirana pod točkom 2. ovog obrazloženja, uređuje slučajeve kada se od Ministarstva financija traži da osigura potrebna sredstva za podmirenje obveza domaćih pravnih osoba kao dužnika, korisnika ili jamaca, odnosno da te obveze podmiri, u kojem slučaju Ministarstvo financija može pravo povrata isplaćenih iznosa i u svezi s tim nastalih troškova utvrditi posebnim ugovorom ili (što je za podnositelja ustavnopravno prijeporno) može, putem naloga ovlaštenoj organizaciji za platni promet, zatražiti blokadu računa korisnika, dužnika ili jamca po izvornom ugovoru s inozemnim vjerovnikom.
4. Iz zakonskih odredaba citiranih u prethodnoj točki ovog obrazloženja razvidne su sljedeće činjenice:
4.1. Odredbe osporenog Zakona primjenjuju se (kada se radi o slučajevima gdje Republika Hrvatska podmiruje nesporne izravne obveze pravnih osoba s područja Republike Hrvatske) tek uz prethodno ispunjenje nekoliko pretpostavki koje čine ove obveze nespornim i izravnim obvezama domaćih pravnih osoba prema stranim vjerovnicima.
Navedene pretpostavke jesu:
– postojanje izvornog dokumenta o kreditu ili drugom pravnom poslu domaće pravne osobe i stranog vjerovnika,
– sklapanje novog dvostranog ugovora između Republike Hrvatske i odgovarajuće »sudjelujuće zemlje ugovornice« (članice tzv. Pariškog kluba iz Općeg sporazuma) o preuzimanju i reprogramiranju određenih obveza,
– sukladno odredbi članka 139. stavka 1. Ustava, akt ratifikacije dvostranog ugovora o preuzimanju i reprogramiranju određenih obveza, kojim dvostrani ugovori postaju dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske, u skladu s odredbom članka 140. Ustava.
Pritom, vezano uz konkretan slučaj, valja napomenuti da je Vlada Republike Hrvatske s Vladom Savezne Republike Njemačke, 20. lipnja 1996., sklopila bilateralni Sporazum o preuzimanju i reprogramiranju vanjskog duga Republike Hrvatske (Zakon o potvrđivanju – »Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 11/96.), a predmet navedenog Sporazuma su i potraživanja izvan reprograma, odnosno zaostala potraživanja po osnovi glavnica i kamata po ugovorima koji su zaključeni na temelju Ugovora o platnom prometu između bivše DDR i FNRJ, iz 1957. godine.
4.2. Sljedeća činjenica koja proizlazi iz odredaba spornog Zakona jest da taj Zakon ima funkciju realizacije odredaba kako Općeg sporazuma sa zemljama članicama Pariškog kluba, tako i svakog pojedinog novog dvostranog ugovora o preuzimanju i reprogramiranju obveza domaćih pravnih osoba.
4.3. Osporeni Zakon propisuje postupak prethodnog ugovaranja načina podmirivanja međusobnih potraživanja između domaćih pravnih osoba odnosno onih subjekata koji su dužnici, jamci odnosno korisnici sredstava po kreditima i drugim poslovima iz izvornih ugovora sa stranim vjerovnicima, i Republike Hrvatske, kao subjekta koji za njih odnosno umjesto njih podmiruje dugovanja prema inozemnim vjerovnicima.
Prethodno ugovaranje način je sporazumnog i mirnog razrješavanja regresnih odnosa, po svojoj je prirodi dvostrano i stoga sadrži određene zaštitne elemente, na način da dužniku (korisniku, jamcu), kao ugovornoj strani u tom ugovoru, pripada pravo stavljati prigovore, predlagati i dogovarati uvjete i način plaćanja i sl.
5. S obzirom na navedeno, nalog ovlaštenoj organizaciji za platni promet za blokadu računa dužnika (korisnika, jamca), koji je propisan osporenim dijelom odredbe članka 9. Zakona, predstavlja alternativni akt Ministarstva financija kojim se, u nedostatku odgovarajućeg ugovora to jest sporazumnog rješenja međusobnih odnosa, na drugi način – prinudno, razrješavaju regresni odnosi nastali podmirenjem određenog vanjskog dugovanja.
Stoga se takav nalog može smatrati specifičnim aktom ovrhe, čiju pravnu osnovu predstavljaju ratificirani multilateralni i bilateralni međunarodni pravni akti iz članaka 1. i 2. Zakona. Aktom ratifikacije navedenih sporazuma potvrđuje se, među ostalim, činjenica da se u svakom pojedinom slučaju radi o nespornim i izravnim obvezama domaćih pravnih osoba iz odnosa koji su predmetom sporazuma.
Slijedom izloženog, a imajući u vidu cjelokupan postupak multilateralnog i bilateralnog pregovaranja i ugovaranja, ratifikacije ugovora u zakonodavnom tijelu i mogućnost sporazumnog uređivanja regresnih odnosa, što sve prethodi mogućem izdavanju naloga za blokadu računa pravne osobe dužnika (korisnika, jamca), prema ocjeni Ustavnog suda, izdavanje naloga za blokadu računa, kako to propisuje odredba članka 9. Zakona u osporenom dijelu, ne može se smatrati samovoljnim aktom nadležnog Ministarstva financija.
6. Podnositelj prijedloga svoje stajalište o jednostranosti i samovoljnosti postupanja nadležnog državnog Ministarstva zasniva osobito na činjenici da osporeni Zakon ne sadrži odredbe o pravu na žalbu protiv naloga za blokadu računa, kao niti o utuživosti tog akta pred tijelom sudbene vlasti.
Na navedeni način ukazuje na protuustavnost koja bi se sastojala u nedostatku zakonom predviđenog dopuštenog pravnog puta za pobijanje takve vrste akata, a čime se, prema mišljenju podnositelja, vrijeđaju neke od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske, osobito jednakost i vladavina prava. Povreda jednakosti i vladavine prava očitovala bi se, prema podnositelju, u tome što osporeni Zakon ne jamči pravo na žalbu niti na sudsku kontrolu akta donesenog na temelju osporene zakonske odredbe.
7. U svezi s navedenim stajalištem podnositelja, Ustavni sud prije svega ističe da su nadležnosti Ustavnog suda propisane člankom 128. Ustava Republike Hrvatske. Sukladno članku 128. podstavku 1. Ustava, Ustavni je sud nadležan odlučivati o suglasnosti zakona s Ustavom. Ustavni sud je, prema tome, nadležan ocjenjivati suglasnost zakona u danom sadržaju s ustavnim odredbama, a nije nadležan takvu ocjenu provoditi nametanjem zakonodavnih rješenja kada je zakonodavac u zakonu nešto propustio urediti.
Protiv naloga za blokadu računa, propisanog osporenim dijelom odredbe članka 9. Zakona, nije predviđena mogućnost podnošenja žalbe odnosno pokretanja upravnog spora. Zakon takvu odredbu ne sadrži.
Međutim, iz navoda podnesenog prijedloga proizlazi zaključak da za podnositelja zapravo nije sporan nalog iz osporenog dijela članka 9. Zakona, kao takav, već činjenica da nije propisan pravni lijek koji bi se mogao koristiti protiv takvog naloga.
Ustavni sud ističe da se Ustavom Republike Hrvatske pravo na žalbu izrijekom jamči protiv prvostupanjskih pojedinačnih akata donesenih u postupku pred sudom ili drugim ovlaštenim tijelom (članak 18. stavak 1. Ustava), a sudska kontrola zakonitosti zajamčena je u odnosu na akte koji su po svojoj pravnoj prirodi upravni akti (članak 19. stavak 2. Ustava).
Nalog Ministarstva financija za blokadu računa pravne osobe po svojoj prirodi nedvojbeno jest pravni akt, jer se temelji na zakonu i jer ga donosi ovlašteno tijelo.
Međutim, pri njegovom donošenju ne vodi se nikakav postupak, te on nema obilježja upravnog akta u smislu odredbe članka 6. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 53/91., 9/92. i 77/92.), a nedvojbeno nije niti akt tijela sudbene vlasti.
Prema odredbi članka 18. stavka 2. Ustava, pravo na žalbu može biti iznimno isključeno u slučajevima određenim zakonom ako je osigurana druga pravna zaštita.
Sukladno tako utvrđenoj ustavnoj obvezi osiguranja pravne zaštite, u slučaju kada određena pitanja ili odnosi, pa tako i pitanja pravne zaštite, nisu uređena posebnim zakonom, supsidijarno se primjenjuju opća pravna pravila pozitivnog prava Republike Hrvatske, odnosno odgovarajući oblici pravne zaštite predviđeni općim propisima.
U tom smislu i iz samog je prijedloga podnositelja razvidno da se, vezano uz konkretan slučaj, vodi postupak pred parničnim sudom. Također treba imati u vidu i to da je člankom 66. Zakona o upravnim sporovima, za slučajeve u kojima nije osigurana druga sudska zaštita, predviđena mogućnost podnošenja zahtjeva za zaštitu ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina, ako je takvo pravo ili sloboda povrijeđeno konačnim pojedinačnim aktom.
Stoga Ustavni sud ocjenjuje neosnovanim navode podnositelja o protuustavnom uskraćivanju pravne zaštite protiv akata propisanih osporenim dijelom odredbe članka 9. Zakona.
8. Slijedom izloženog, Ustavni sud Republike Hrvatske ocjenjuje da osporena zakonska odredba nije u nesuglasju s Ustavom Republike Hrvatske, napose s odredbama članaka 18. i 19. Ustava, na koje podnositelj prijedloga ukazuje, te da ne postoje ustavnopravno relevantni razlozi za pokretanje ustavnosudskog postupka povodom prijedloga podnositelja.
9. Zbog navedenog, a na temelju odredaba članka 128. podstavka 1. Ustava, te članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), doneseno je rješenje kao u točki I. izreke.
10. Odluka o objavi (točka II. izreke) temelji se na odredbi članka 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-1278/2002
Zagreb, 11. srpnja 2007.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
dr. sc. Petar Klarić, v. r.