USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2755

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Davor Krapac, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst i Vice Vukojević, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 11. srpnja 2007. godine, donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom:
– članka 6. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o srednjem školstvu (»Narodne novine« broj 59/01.), i
– članka 24. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o srednjem školstvu (»Narodne novine« broj 81/05).
II. Obustavlja se postupak u povodu prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 4. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o srednjem školstvu (»Narodne novine« broj 59/01.) u dijelu kojim se mijenja članak 25. stavak 2. Zakona o srednjem školstvu (»Narodne novine« broj 19/92., 26/93., 27/93., 50/95., 59/01. i 114/01.).
III. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 4. (u dijelu kojim se mijenja članak 25. stavak 2. Zakona o srednjem školstvu, »Narodne novine« broj 19/92., 26/93., 27/93., 50/95., 59/01. i 114/01.) i članka 6. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o srednjem školstvu (»Narodne novine« broj 59/01.; u daljnjem tekstu: ZID ZSŠ/01), podnio je Zavod za istraživanje i razvoj sigurnosti d.d. ZIRS iz Zagreba (u daljnjem tekstu: predlagatelj), što ga zastupa punomoćnik Krešimir Planinčić, odvjetnik iz Zagreba.
Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 24. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o srednjem školstvu (»Narodne novine« broj 81/05.; u daljnjem tekstu: ZID ZSŠ/05) pokrenula je Udruga hrvatskih srednjoškolskih ravnatelja (u daljnjem tekstu: predlagateljica), zastupana po predsjedniku Ivici Lovriću.
2. Predlagatelj smatra da članak 4. (u dijelu kojim se mijenja članak 25. stavak 2. Zakona o srednjem školstvu) i članak 6. ZID-a ZSŠ/01 nisu suglasni s člancima 49. stavcima 1., 2. i 4. Ustava Republike Hrvatske.
U prijedlogu se navodi da su osporenim zakonskim odredbama trgovačka društva, koja su obavljala djelatnost srednjoškolskog obrazovanja odraslih, dovedena u neravnopravan položaj u odnosu na pravne osobe koje obavljaju istu djelatnost, a koje su osnovane kao ustanove i koje mogu i nadalje izvoditi srednjoškolsko obrazovanje odraslih prema izmijenjenim odredbama Zakona o srednjem školstvu. Predlagatelj smatra da se time umanjuju prava trgovačkih društava koja su već stečena dotadašnjim ulaganjem kapitala, jer se ona sada moraju preustrojiti u ustanove ako i nadalje žele obavljati djelatnost obrazovanja odraslih.
Predlagatelj predlaže da Ustavni sud pokrene postupak za ocjenu suglasnosti navedenog dijela članka 4. i članka 6. ZID-a ZSŠ/01 s Ustavom, te osporene odredbe ukine.
3. Predlagateljica navodi da je člankom 24. ZID-a ZSŠ/05 izmijenjen članak 86. Zakona o srednjem školstvu (»Narodne novine« broj 19/92., 26/93., 27/93., 50/95., 59/01. i 114/01.).
Osporenom zakonskom odredbom propisano je da mandat ravnatelja koji je izabran na četiri godine prestaje navršavanjem njegove 65. godine života i najmanje 20 godina staža osiguranja, neovisno o tome što je sam mandat u tijeku.
Osporenu zakonsku odredbu predlagateljica smatra nesuglasnom s člancima 3., 14. stavkom 2. i 54. stavkom 2. Ustava.
Navodi da su člankom 24. ZID-a ZSŠ/05 ravnatelji srednjih škola stavljeni u neravnopravan položaj u odnosu na druge djelatnike koji imaju sklopljen ugovor o radu u drugim javnim ustanovama, a kojima ugovor o radu nije uvjetovan na način na koji to uvjetuje osporena zakonska odredba. To ravnatelje stavlja u neravnopravan položaj u odnosu na druge djelatnike, kao što su profesori i drugi koji imaju mogućnost sporazuma s poslodavcem u odnosu na nastavak rada i nakon navršenja propisane starosne dobi, a ta mogućnost je izrijekom propisana i člankom 103. Zakona o radu. Stoga pravilnim smatra dotadašnje zakonsko uređenje koje je priznavalo takvu pravnu mogućnost.
Predlagateljica smatra da osporeni članak 24. ZID-a ZSŠ/05 stavlja ravnatelje u neravnopravan položaj i stoga što im nisu, pod jednakim uvjetima, dostupna sva radna mjesta i dužnosti. Neravnopravnost nalaze i zbog njihovih godina života koje se navode kao presudni faktor u ostvarivanju prava iz radnog odnosa.
Predlagateljica posebno ukazuje na činjenicu da u prijelaznim odredbama ZID-a ZSŠ/05 uopće »nije reguliran status ravnatelja koji je izabran i gdje je cijeli postupak izbora i imenovanja proveden i okončan po ‘starom’ Zakonu i vremenski prije nego što je donesen i stupio na snagu Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o srednjem školstvu« iz 2005. godine, što stvara pravnu nesigurnost.
Predlaže da Ustavni sud ukine članak 24. ZID-a ZSŠ/05.
4. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02.-pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), zatraženo je i dobiveno očitovanje Ministarstva znanosti, obrazovanja i športa.
Obrazloženje točke I. izreke rješenja

Prijedlozi nisu osnovani.

5. Osporeni članak 6. ZID-a ZSŠ/01 glasi:

Članak 6.

Članak 27. mijenja se i glasi:
»Program srednjoškolskog obrazovanja odraslih može izvoditi srednja škola, pučko otvoreno učilište ili druga ustanova ako ima potreban broj nastavnika i stručnih suradnika za izvođenje programa i ispunjava uvjete propisane aktom iz članka 25. stavka 3. ovoga Zakona.«
Zakonodavac je ZID-om ZSŠ/01 izmijenio Zakon o srednjem školstvu na način da je propisao da samo ustanova može izvoditi, pod određenim uvjetima, program srednjoškolskog obrazovanja odraslih. Time je napušteno dotadašnje zakonsko uređenje prema kojem su programe obrazovanja odraslih mogla izvoditi (i) trgovačka društva.
Drugim riječima, osporenim zakonskim rješenjem nije se smanjio krug subjekata ovlaštenih za izvođenje programa obrazovanja odraslih, ali je osnivanje ustanove propisano kao zakonska pretpostavka za izvođenje tih programa.
Prema članku 1. Zakona o ustanovama (»Narodne novine« broj 76/93., 29/97.-ispravak i 47/99.-ispravak), ustanova se osniva za trajno obavljanje djelatnosti odgoja i obrazovanja, znanosti, kulture, informiranja, športa, tjelesne kulture, tehničke kulture, skrbi o djeci, zdravstva, socijalne skrbi, skrbi o invalidima i druge djelatnosti, ako se ne obavljaju radi stjecanja dobiti. Ustanova u pravilu može obavljati navedene djelatnosti i radi stjecanja dobiti, u kojem slučaju se na nju primjenjuju propisi o trgovačkim društvima, ali se zakonom može propisati da se pojedine od navedenih djelatnosti ne mogu obavljati radi stjecanja dobiti.
Predlagatelj smatra da je osporeni članak 6. ZID-a ZSŠ/01 u nesuglasnosti s člankom 49. stavcima 1., 2. i 4. Ustava, koji glase:

Članak 49.

Poduzetnička i tržišna sloboda temelj su gospodarskog ustroja Republike Hrvatske.
Država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu. Zabranjena je zlouporaba monopolskog položaja određenog zakonom.
(...)
Prava stečena ulaganjem kapitala ne mogu se umanjiti zakonom niti drugim pravnim aktom.
(...)
Ustavni sud podsjeća na ovlaštenje Hrvatskog sabora da samostalno odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj, u skladu s Ustavom i zakonom (članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava). Navedena ustavna odredba ovlašćuje zakonodavca da mijenja i dopunjuje već postojeće odnose i prava u ovisnosti o različitim okolnostima, kao što su primjerice uvođenje novih i izmjena ili drugačije uređenje postojećih uvjeta obavljanja neke djelatnosti, kao i određivanje naravi neke djelatnosti.
Pri uređivanju tih odnosa zakonodavac je ograničen zahtjevima koje pred njega postavlja Ustav, a osobito onima koji proizlaze iz načela vladavine prava i onima kojima se štite određena ustavna dobra i vrednote.
U konkretnom slučaju, legalna svrha izmjena dotadašnjeg zakonskog uređenja bila je usmjerena tome, da pravnim osobama koje se bave obrazovanjem odraslih upravo obrazovanje postane, odnosno bude temeljna djelatnost zbog koje su osnovani, što pretpostavlja i poseban javnopravni režim njihova rada i djelovanja. Polazeći od predmeta zakonskog uređenja (srednjoškolskog obrazovanja, koje se u Republici Hrvatskoj obavlja kao javna služba), Ustavni sud taj cilj ocjenjuje legitimnim.
Stoga zakonsko rješenje koje dopušta da samo ustanove obavljaju tu djelatnost nije nesuglasno ni s jednom ustavnom vrednotom ili ustavnim dobrom.
Polazeći od članka 40. ZID-a ZSŠ/01, kojim je propisano da su nositelji izvođenja srednjoškolskog obrazovanja odraslih dužni uskladiti opće akte i poslovanje u skladu s odredbama tog zakona »najkasnije u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu« ZID-a ZSŠ/01, Ustavni sud utvrđuje da je zakonodavac prilikom izmjene zakonskog uređenja u konkretnom slučaju svim trgovačkim društvima koja su se dotada bavila srednjoškolskim obrazovanjem odraslih ostavio primjeren rok za usklađivanje njihova poslovanja s novim zakonskim uvjetima.
Teret koji je zbog promjene zakonskog uređenja nametnut dotadašnjim trgovačkim društvima (troškovi povezani s njihovim »preustrojem« u ustanove, odnosno s osnivanjem ustanove), Ustavni sud ne ocjenjuje prekomjernim ima li se u vidu legitimni cilj zbog kojega je osporeno zakonsko uređenje propisano.
Ustavni sud na kraju napominje da i ustanova ima zakonsko pravo stjecati dobit, pri čemu se na takvu pravnu osobu, koja djelatnost obrazovanja obavlja radi stjecanja dobiti, primjenjuju propisi o trgovačkim društvima. Stoga nema osnove tvrdnja predlagatelja o nesuglasnosti članka 6. ZID-a ZSŠ/01 s člankom 49. Ustava.
6. Predlagateljica osporava suglasnost članka 24. ZID-a ZSŠ/05 s odredbama članaka 3., 14. stavka 2., 65. stavka 2. i 66. Ustava. Osporene zakonske odredbe glase:

Članak 24.

Članak 86. mijenja se i glasi:
»Radniku srednje škole prestaje ugovor o radu s navršenih 65 godina života i najmanje 20 godina staža osiguranja.
Nastavniku i ravnatelju srednje škole ugovor prestaje najkasnije istekom školske godine u kojoj je navršio 65 godina života i najmanje 20 godina staža osiguranja.«
Ocjenjujući prijedlog neosnovanim, Ustavni sud opetovano napominje da je prema članku 2. stavku 4. alineji 1. Ustava Hrvatski sabor ovlašten da samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj, što uključuje i uređivanje radnopravnog položaja zaposlenika u javnim službama. Pitanje uređenja dobnih granica za prestanak ugovora o radu u javnim službama ulazi u područje zakonodavne politike države, u kojem ona ima široku slobodu procjene.
ZID ZSŠ/05 je poseban zakon u odnosu na Zakon o radu, pa se i odnosi među njima temelje na načelu lex specialis derogat legi generali. Stoga činjenica da je u članku 3. Zakona o radu predviđena pravna mogućnost dogovora poslodavca i radnika o nastavku ugovora o radu i nakon što radnik navrši propisane godine života nije ustavnopravno relevantna u postupku ocjene suglasnosti s Ustavom osporenog članka 24. ZID-a ZSŠ/05.
U odnosu na mišljenje predlagateljice da je trebalo ostaviti na snazi dotadašnje zakonsko rješenje, Ustavni sud ističe da je konkretno pravno pitanje zakonodavac mogao urediti i drugačije, odnosno (i) na način koji predlagatelj zagovara, ali to nije razlog zbog kojega bi novo zakonsko rješenje, koje se prijedlogom osporava, samo po sebi bilo u nesuglasnosti s Ustavom.
7. Konačno, u odnosu na navode predlagateljice da u prijelaznim odredbama ZID-a ZSŠ/05 postoji zakonska praznina, jer »nije reguliran status ravnatelja koji je izabran i gdje je cijeli postupak izbora i imenovanja proveden i okončan po ‘starom’ Zakonu i vremenski prije nego što je donesen i stupio na snagu« ZID ZSŠ/05, Ustavni sud ističe da predlagateljica pogrešno smatra da se u konkretnom slučaju radi o pravnoj (zakonskoj) praznini.
Naime, pravni položaj osoba koje su prije stupanja na snagu ZID-a ZSŠ/05 već izabrane za ravnatelje prema odredbama ranijeg zakona, po naravi stvari nisu i ne mogu biti predmet prijelaznih odredaba kasnijeg zakona, jer se taj zakon (konkretno, ZID ZSŠ/05) na njih ne odnosi. Svrha prijelaznih odredbi jest uređivanje tzv. zatečenih pravnih situacija i odnosa (to jest, situacija i odnosa koji su započeti za vrijeme stupanja na snagu ranijeg zakona, ali nisu dovršeni do stupanja na snagu onog kasnijeg), pa slučaj koji predlagateljica ističe nije ni trebao biti uređen prijelaznim odredbama ZID-a ZSŠ/05. U nedostatku bilo kakve izričite zakonske odredbe koja bi propisivala drugačije, naime, ima se smatrati da se na pravnu situaciju i odnose nastale u vrijeme važenja ranijeg zakona primjenjuju odredbe tog zakona.
8. Sukladno svim prethodnim navodima, Ustavni sud je ocijenio da prijedlozi nisu osnovani, pa je na temelju članka 43. Ustavnog zakona riješio kao u točki I. izreke ovog rješenja.
Obrazloženje točke II. izreke rješenja
9. U odnosu na prijedlog podnositelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 4. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o srednjem školstvu (»Narodne novine« broj 59/01.), kojom se mijenja članak 25. stavak 2. Zakona o srednjem školstvu.
Osporeni članak 4. ZID-a ZSŠ/01 glasio je:

Članak 4.

Članak 25. mijenja se i glasi:
»Srednjoškolsko obrazovanje odraslih obuhvaća posebne pro­grame za stjecanje srednje školske ili stručne spreme, niže stručne spreme, programe prekvalifikacije i programe osposobljavanja i usavršavanja.
Programi iz stavka 1. ovoga članka prilagođeni su dobi, prethodnom obrazovanju, znanju, vještinama i sposobnostima odraslih, a donosi ih ustanova koja ih izvodi na temelju nastavnog programa redovite srednje škole.
Uvjete i način izvođenja programa i stjecanja srednjoškolskog obrazovanja odraslih propisuje ministar.«
Pretpostavke za vođenje ustavnosudskog postupka prestale su postojati.
Na sjednici održanoj 1. srpnja 2005. godine, Hrvatski sabor donio je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o srednjem školstvu (»Narodne novine« broj 81 od 5. srpnja 2005.).
Za ovaj ustavnosudski postupak mjerodavan je članak 4. ZID-a ZSŠ/05, koji glasi:

Članak 4.

U članku 25. stavak 2. briše se.
Dosadašnji stavak 3. postaje stavak 2.
Iz navedenih zakonskih odredaba razvidno je da je ZID-om ZSŠ/05 brisana odredba članka 4. ZID-a ZSŠ/01, kojom je prethodno izmijenjen članak 25. stavak 2. Zakona o srednjem školstvu, a koju je predlagatelj osporavao svojim prijedlogom.
10. Člankom 61. Ustavnog zakona propisano je:
Ustavni sud može obustaviti postupak ako podnositelj zahtjeva, odnosno prijedloga odustane, a mora u slučajevima kad prestanu postojati pretpostavke za vođenje postupka.
S obzirom da je osporena zakonska odredba brisana ZID-om ZSŠ/05, a predlagatelj u roku od godine dana od prestanka njezina važenja nije podnio prijedlog za ocjenu njezine suglasnosti s Ustavom u skladu s člankom 58. Ustavnog zakona, Ustavni sud je na temelju članka 61. Ustavnog zakona obustavio postupak.

Broj: U-I-2418/2001
U-I-399/2007
Zagreb, 11. srpnja 2007.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
dr. sc. Petar Klarić, v. r.