USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

3354

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Davor Krapac, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst i Vice Vukojević, u postupku koji su ustavnom tužbom pokrenuli M. K. iz V. i Ž. S. iz V., koje zastupaju odvjetnici u Odvjetničkom društvuK., H. & U. u V., na sjednici održanoj 17. listopada 2007. godine, donio je

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.
II. Ukidaju se presuda Županijskog suda u Puli broj: Gž-2887/01-5 od 29. prosinca 2003. godine i presuda Općinskog suda u Puli broj: P-1476/01-23 od 28. kolovoza 2001. godine.
III. Predmet se vraća Općinskom sudu u Puli na ponovni postupak.
IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Ustavna tužba podnesena je protiv presude Županijskog suda u Puli broj: Gž-2887/01-5 od 29. prosinca 2003. godine, kojom je kao neosnovana odbijena žalba podnositelja (tužitelja u parničnom postupku) protiv presude Općinskog suda u Puli broj: P-1476/01-23 od 28. kolovoza 2001. godine.
Prvostupanjskom presudom odbijen je tužbeni zahtjev podnositelja kojim su od tuženika Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave istarske tražili isplatu iznosa od 12.500,00 kuna svakom, na ime naknade za noćni rad za razdoblje od 1. prosinca 1994. do 31. prosinca 1998. godine, s pripadajućim zakonskim zateznim kamatama.
2. Podnositelji smatraju da su im osporenim presudama povrijeđena ustavna prava zajamčena člankom 14. stavkom 2. i člankom 26. Ustava Republike Hrvatske. Međutim, iz sadržaja ustavne tužbe razvidno je da sudske presude osporavaju zbog toga što je njima utvrđena zakonitost njihova nejednakog pravnog položaja u odnosu prema položaju u kojem su se u vezi s pravom na naknadu za noć­ni rad nalazili određeni drugi službenici Ministarstva unutarnjih poslova.
Podnositelji smatraju da su sudovi pogrešno utvrdili kako je njihov noćni rad valoriziran uvećanom naknadom od 20% koja se odnosi na uvjete rada u okviru redovitog radnog vremena u smislu odredbe članka 100. Zakona o unutarnjim poslovima (»Narodne novine«, broj 55/89., 18/90., 47/90., 19/91., 29/91. – pročišćeni tekst, 73/91., 19/92., 76/94., 161/98., 128/99. i 29/00.), pa su stoga pogrešno presudili da podnositeljima ne pripada zasebna naknada za noćni rad na temelju članka 84. Zakona o radu (»Narodne novine«, broj 38/95., 54/96., 65/95., 17/01. i 82/01.).
3. Za potrebe ustavnosudskog postupka pribavljen je spis Općinskog suda u Puli broj: P-1476/01.

Ustavna tužba je osnovana.

4. Prema članku 62. stavku 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti, kojim je odlučeno o njegovim pravima i obvezama, povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom.
5. U ponovljenom postupku prvostupanjski sud nespornim je utvrdio sljedeće činjenice:
– podnositelji su bili u radnom odnosu kod tuženika (od 1. siječnja 1990. do 31. prosinca 1998. godine) u Pododsjeku za zaštitu podataka na službeničkom mjestu »obrađivač zaštite podataka«, a izvršavanje njihovog posla bilo je organizirano tijekom cijelog radnog dana, neprekidno kroz 24 sata, iz čega slijedi da su poslove obavljali i u noćnoj smjeni;
– podnositelji su do 1. prosinca 1994. primali zasebnu naknadu za noćni rad koji su obavili;
– tuženik je 28. studenoga 1994. svim policijskim upravama dostavio »Naputak za evidentiranje i obračun noćnog rada za Sektor policije i Sektor kriminalističke policije«, br. 511-01-81/Službeno od 28. studenoga 1994., donesen na temelju Zaključka Kolegija ministra unutarnjih poslova održanog 11. studenoga 1994. godine. U Naput­ku je navedeno da na temelju tog Zaključka, »od 1. prosinca 1994. godine plaćat će se noćni rad temeljnoj i kriminalističkoj policiji, a odluka će se provoditi od 1. prosinca na način koji ćemo u daljnjem tekstu opisati« (slijedi objašnjenje pojma »noćnog rada« i navođenje postotka uvećanja satnice za rad noću radnim danom i nedjeljom /30%/, odnosno za rad noću na blagdane /80%/);
– budući da podnositelji nisu bili zaposleni ni u Sektoru policije ni u Sektoru kriminalističke policije, njima je navedenim Zaključkom Kolegija ministra unutarnjih poslova – na temelju kojeg je donesen Naputak od 28. studenoga 1994 – od 1. prosinca 1994. godine obustavljena isplata naknade za noćni rad;
– podnositeljima je u cijelom razdoblju isplaćivana plaća uvećana za 20% na temelju članka 100. Zakona o unutarnjim poslovima.
Na temelju utvrđenog činjeničnog stanja prvostupanjski sud je utvrdio da podnositelji nemaju pravnu osnovu u pozitivnim propisima na temelju koje bi imali pravo na isplatu naknade za noćni rad veće od 20% koja im se isplaćivala po osnovi otežanih uvjeta rada. U obrazloženju prvostupanjske presude između ostaloga je navedeno i sljedeće:
Nije sporno da je tužiteljima isplaćivana plaća uvećana za 20% temeljem citiranog zakonskog članka. Dakle pravni osnov na temelju kojih se utvrđivala visina plaće tužitelja nije Zakon o radu već specijalni zakon koji se odnosi na službu unutrašnjih poslova i to Zakon o unutrašnjim poslovima, te Uredba o dodacima za poslove s posebnim uvjetima rada, a nakon toga Zakon o državnim službenicima i namještenicima i o plaćama nositelja pravosudnih dužnosti. Na visinu plaće tužitelja primjenjuje se i Pravilnik o unutarnjem redu MUP-a, te Uredba o zvanjima i uvjetima za postavljanje u zvanja, položajima i uvjetima imenovanja OSO u MUP-u.
Temeljem čl. 65. Kolektivnog ugovora za državne službenike i namještenike Ministar unutrašnjih poslova je 17. ožujka 1997. godine donio odluku kojom se priznaje pravo na isplatu između ostalog noćnog rada svim djelatnicima MUP-a. (Po toj su osnovi podnositelji primili naknadu za noćni rad za mjesece travanj i srpanj 1997. godine – op. Suda). Odredbom čl. 19. točka 1. Zakona o izvršenju državnog proračuna za 1997. godinu propisano je da se proračunska sredstva mogu isplaćivati jedino za materijalna prava djelatnika i to troškove prijevoza, otpremnina, dnevnica, terenski dodatak,....... zbog čega sredstva za isplatu dodatka na plaću za noćni rad u proračunu nisu bila odvojena.
U povodu žalbe podnositelja, drugostupanjski sud je ocijenio da je prvostupanjski sud pravilno presudio i da je valjano obrazložio svoje pravno stajalište. U tom je smislu drugostupanjski sud u obrazloženju presude naveo i sljedeće:
Drugim riječima – temeljna plaća povećana za 20% pokriva sve uvjete rada djelatnika policije kroz redovno radno vrijeme i u istinu nema osnove da se za rad u noćnoj smjeni daje još i posebna naknada.
6. Među strankama nije sporno da su podnositelji radili u Pododsjeku za zaštitu podataka Ministarstva unutarnjih poslova, da je izvršavanje njihovog posla bilo organizirano tijekom cijelog dana (jer je služba ustrojena da radi 24 sata), te da su podnositelji radili i u noćnoj smjeni, koji je rad tuženik posebno evidentirao. Tuženik je podnositeljima obustavio isplatu naknade za noćni rad 1. prosinca 1994. godine pozivom na Zaključak Kolegija ministra unutarnjih poslova broj: 511-01-81/Službeno od 11. studenoga 1994. godine, a to je pravo od 1. prosinca 1994. priznao samo pripadnicima temeljne i kriminalističke policije, što je i razradio u Naputku od 28. studenoga 1994. godine.
Nakon podrobnog ispitivanja svih osobitih okolnosti konkret­nog slučaja, Ustavni sud je utvrdio da u situaciji kad više kategorija službenika unutar istog tijela državne uprave (Ministarstva unutarnjih poslova) rade noću nije ustavnopravno prihvatljivo da se pravo na naknadu za noćni rad prizna samo pojedinim od njih. Navedena naknada, naime, u konkretnom se slučaju priznavala i isplaćivala samo po osnovi činjenice da je službenik radio noću, pa ona stoga nije bila ovisna o poslovima koje je u Ministarstvu unutarnjih poslova pojedini službenik obavljao. To izrijekom proizlazi iz sadržaja Naputka od 28. studenoga 1994. godine.
Složenost poslova koje su službenici, uključujući podnositelje, obavljali u Ministarstvu unutarnjih poslova vrednovana je na temelju članka 100. Zakona o unutarnjim poslovima, a izražena je u povećanju njihove plaće za 20%, što nije sporno. Članak 100. Zakona o unutarnjim poslovima u tom je smislu propisivao:
Sredstva za osobne dohotke radnika Ministarstva osiguravaju se na osnovi kriterija utvrđenih aktom o utvrđivanju kalkulativnih prosjeka osobnih dohodaka radnika u organima uprave kojima se sredstva za rad osiguravaju u proračunu Republike uvećana za najmanje 20% zbog posebnih uvjeta rada i prirode obavljanja poslova i zadataka ovlaštenih službenih osoba.
Sukladno navedenom, Ustavni sud je utvrdio da su podnositelji – s obzirom na radno mjesto unutar Ministarstva unutarnjih poslova na kojem su radili – stavljeni u nejednak položaj u ostvarenju prava na zaradu (naknadu za noćni rad) u odnosu prema službenicima Ministarstva unutarnjih poslova koji su radili na drugim radnim mjestima (to jest, u sektorima temeljne i kriminalističke policije). Time je povrijeđeno pravo podnositelja zajamčeno člankom 14. stavkom 1. (zabrana diskriminacije po položaju) u vezi s člankom 55. stavkom 1. Ustava (pravo na zaradu).
7. Budući da je Ustavni sud utvrdio povredu ustavnog prava zajamčenog člankom 14. stavkom 1. u vezi s člankom 55. stavkom 1. Ustava, eventualne povrede ostalih odredaba Ustava na koje upućuju podnositelji u ustavnoj tužbi ovaj Sud nije razmatrao.
8. Slijedom navedenog, na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u izreci. Odluka o objavi temelji se na odred­bama članka 29. Ustavnog zakona.
Broj: U-III-1600/2004
Zagreb, 17. listopada 2007.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
dr. sc. Petar Klarić, v. r.

* * *

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustav­nom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 49/02 – pročišćeni tekst, dalje u tekstu: Ustavni zakon) i članaka 50. i 51. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 181/03) prilažem sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE

uz Odluku broj: U-III-1600/2004 od17. listopada 2007. godine

Iako sam u ovom predmetu glasovao za usvajanje ustavne tužbe nisam suglasan s obrazloženjem predmetne odluke. Naime, suglasan sam s utvrđenjem većine sudaca da u ovom predmetu postoji sumnja da su podnositelji ustavne tužbe stavljeni u nejednak položaj u odnosu na neke druge državne službenike zaposlene u policiji. Međutim, po mojem mišljenju, Ustavni sud nije s dostatnom izvjesnošću utvrdio radi li se zaista o državnim službenicima u jednakoj ili u bitnome usporedivom pravnom položaju te postoji li legitimno opravdanje za priznavanje određenog prava, u ovom slučaju prava na naknadu za noćni rad, samo nekim, a ne svim državnim službenicima. Jednako tako, nije utvrđeno ni je li različito priznavanje spornoga prava bilo prijeko potrebna i razmjerna mjera u danoj situaciji. Stoga sam glasovao za usvajanje ustavne tužbe zato da bi se u ponovljenom postupku utvrdile te okolnosti, a ne stoga što dijelim stajalište većine sudaca da su podnositelji ustavne tužbe diskriminirani u odnosu na državne službenike kojima je isplaćivana naknada za noćni rad.
Pri tome ukazujem i na činjenicu da se podnositelji u ustavnoj tužbi pozivaju na povredu ustavnih prava zajamčenih člankom 14. stavkom 2. i člankom 26. Ustava Republike Hrvatske, a Ustavni sud je utvrdio povredu prava iz članka 14. stavka 1. (zabrana diskriminacije) u svezi s člankom 55. stavkom 1. (pravo na zaradu) Ustava. Pri tome je Ustavni sud izrazio stajalište da »u situaciji kad više kategorija službenika unutar istog tijela državne uprave (Ministarstva unutarnjih poslova) rade noću nije ustavnopravno prihvatljivo da se pravo na naknadu za noćni rad prizna samo pojedinim od njih«. Time je Ustavni sud implicite utvrdio i da se podnositelji, koji su radili na poslovima »obrađivača zaštite podataka«, nalaze u istom položaju kao i pripadnici temeljne i kriminalističke policije, kojima je priznata naknada za noćni rad. Pri tome takvo utvrđenje Ustavnog suda ni na koji način nije obrazloženo. Prema dosadašnjoj praksi Ustavnog suda za utvrđenje diskriminacije jedne skupina osoba u odnosu na drugu skupinu osoba bilo je potrebno prethodno utvrđenje da se radi o osobama u jednakom ili u bitnome usporedivom pravnom položaju.
Nadalje, u provedenom postupku nije utvrđeno je li donositelj odluke o isplati naknade za noćni rad samo nekim skupinama državnih službenika (pripadnicima temeljne i kriminalističke policije), a ne i »obrađivačima zaštite podataka«, imao za to neko legitimno opravdanje te je li takva mjera bila nužno i razmjerno odstupanje od zajamčene jednakosti osoba u državnoj službi. Naime, mišljenja sam da predmetna odluka i u njoj izložena stajališta Ustavnog suda ne bi smjela biti uporište za shvaćanje da je svaka razlika u pravima državnih službenika nedopuštena. Držim da su nedopuštene samo one razlike koje nemaju legitimno opravdanje i koje nisu prijeko potrebno i razmjerno odstupanje od zajamčene jednakosti.
Na izražavanje neslaganja s obrazloženjem predmetne odluke potiče me i činjenica što je u ovom slučaju utvrđena diskriminacija »po položaju u ostvarenju prava na zaradu«, a ne po društvenom položaju koji je člankom 14. stavkom 1. Ustava utvrđen kao jedna od osobina po kojoj je zabranjeno razlikovati građane. Time »položaj u ostvarenju prava na zaradu« postaje jedna od zabranjenih osnova diskriminacije izjednačena s rasom, bojom kože, spolom, jezikom, vjerom, političkim ili drugim uvjerenjem, nacionalnim ili socijalnim podrijetlom, imovinom, rođenjem, naobrazbom ili drugom osobinom po kojoj je zabranjeno diskriminirati osobe. U situaciji postojanja relativno skromne prakse Ustavnog suda, ali i redovitih sudova, u svezi sa zabranom diskriminacije mislim da bi Ustavni sud trebao, prije svega, utvrđivati postojanje diskriminacije po nekoj od u Ustavom spomenutih osnova, a tek potom svoju praksu širiti na nove osnove po kojima je zabranjena diskriminacija.
Jednako tako, mišljenja sam da je u ovom predmetu isplata nak­nade za noćni rad neopravdano podvedena pod ustavno jamstvo zaposlenima na zaradu kojom oni sebi i svojim obiteljima mogu osigurati slobodan i dostojan život. Nakon podvođenja naknade za noćni rad pod ustavno pravo iz članka 55. stavka 1. Ustava otvorena je mogućnost za podvođenje i drugih novčanih, a možda i nenovčanih, davanja iz radnog odnosa pod to ustavno jamstvo. Osobno sam mišljenja da ustavno jamstvo iz članka 55. stavka 1. Ustava ima ograničeni doseg te da se odnosi samo na jamstvo zarade u razini koja osigurava radniku i njegovoj obitelji slobodan i dostojan život.
Zbog svega navedenog smatrao sam potrebnim izdvojiti svoje mišljenje u odnosu na obrazloženje predmetne odluke Ustavnog suda.
Zagreb, 23. listopada 2007.

Sudac
Ustavnog suda Republike Hrvatske
dr. sc. Željko Potočnjak, v. r.

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o ustav­nom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) i članaka 50. i 51. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 181/03.) prilažem sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE

uz Odluku broj: U-III-1600/2004 od17. listopada 2007. godine

U ovome sam predmetu glasovao za usvajanje ustavne tužbe. Nisam međutim, suglasan s obrazloženjem odluke iz istih razloga koje je iznio sudac dr. sc. Željko Potočnjak u svojem izdvojenom mišljenju od 23. listopada 2007.
Njegovim razlozima želim pridodati i to da se odredbe Ustava Republike Hrvatske o osobnim slobodama i pravima, pa tako i o pravu na jednakost osoba u državnoj službi, trebaju doduše, tumačiti u najširem opsegu; no i to da tako ekstenzivno tumačenje ne može isključiti primjenu načela razmjernosti iz članka 16. stavka 2. Ustava. Prema tome načelu valjalo je utvrditi je li selektivna isplata naknade za noćni rad samo nekim skupinama državnih službenika imala razumni cilj te predstavljala prikladno, nužno i razmjerno ograničenje jednakosti državnih službenika a posebice u okviru kriterija nužnosti i razmjernosti, bi li implicitno stajalište u obrazloženju odluke da pravo na naknadu za noćni rad načelno pripada svim službenicima unutar istog tijela državne uprave, zahtijevalo nerazmjerno visoko financijsko opterećenje stavki državnog proračuna koje se na to tijelo odnose.
Zagreb, 24. listopada 2007.

Sudac
Ustavnog suda Republike Hrvatske
dr. sc. Davor Krapac, v. r.