USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

3551

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Davor Krapac, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Agata Račan, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst i Vice Vukojević, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske i zakonom, na sjednici održanoj 30. listopada 2007., donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske i zakonom Odluke o komunalnom redu, koju je donijelo Gradsko vijeće Grada Komiže 6. srpnja 2005. (»Službeni glasnik« Grada Komiže broj 3/05.).
II. U Odluci o komunalnom redu navedenoj u točki I. izreke ukida se odredba članka 156. stavka 1.
III. Ova odluka objavit će se u »Službenom glasniku« Grada Komiže i u »Narodnim novinama«.
IV. Ukinuta odredba prestat će važiti 31. svibnja 2008.

i

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske i zakonom odredaba članka 41. stavaka 4. i 5., odredbe članka 137. stavka 2. i odredbe članka 170. stavka 2. Odluke o komunalnom redu, koju je donijelo Gradsko vijeće Grada Komiže 6. srpnja 2005. (»Službeni glasnik« Grada Komiže broj 3/05.).
II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama« i u »Službenom glasniku« Grada Komiže.

Obrazloženje

1. Đino Mladineo iz Komiže podnio je Ustavnom sudu Republike Hrvatske prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom pojedinih odredaba Odluke o komunalnom redu, koju je donijelo Gradsko vijeće Grada Komiže 6. srpnja 2005. (»Službeni glasnik« Grada Komiže broj 3/05., u daljnjem tekstu: osporena Odluka).
U prijedlogu podnositelj ukazuje na neustavnost odnosno nezakonitost odredaba članka 41. stavaka 4. i 5., članka 137. stavka 2., članka 156. stavka 1. i članka 170. stavka 2. osporene Odluke.
Podnositelj smatra da su sve naznačene odredbe u nesuglasju s odredbom članka 5. stavka 1. Ustava, kojom je propisano da u Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.
Ovo stoga što su, kako obrazlaže podnositelj, istaknute odredbe osporene Odluke u suprotnosti s odredbama mjerodavnih zakona kojima su uređena pojedina područja na koja se osporene odredbe odnose, a to su odredbe članka 24. stavka 3. i članka 26. stavka 1. Zakona o trgovini (»Narodne novine« broj 11/96., 101/98., 30/99., 75/99., 76/99., 62/01., 109/01., 49/03. – pročišćeni tekst, 103/03. i odluka Ustavnog suda broj: U-I-3824/2003 i dr., od 28. travnja 2004., »Narodne novine« broj 55), članka 36. Zakona o sanitarnoj inspekciji (»Narodne novine« broj 27/99.), članka 17. stavka 9. Zakona o veterinarstvu (»Narodne novine« broj 70/97., 105/01. i 172/03.), članka 26. stavka 3. Zakona o dobrobiti životinja (»Narodne novine« broj 19/99.), te s odredbama članka 65. stavaka 1. i 2. Zakona o otpadu (»Narodne novine« broj 178/04. i 111/06.).
2. Osporene odredbe glase:
Članak 41. stavci 4. i 5. osporene Odluke:
Tržni red donosi ovlaštena osoba kojoj je povjereno upravljanje i održavanje tržnice, uz suglasnost nadležnog odsjeka Jedinstvenog upravnog odjela Grada Komiže.
Tržnim redom utvrđuje se naročito:
– radno vrijeme
– što se gdje može prodavati
– vrijeme dostave proizvoda na tržnicu
– čišćenje i odvoženje otpada
Članak 137. stavak 2. osporene Odluke:
Sanitarna inspekcija kad utvrdi da se septička jama prelijeva ili propušta fekalije, odlučit će rješenjem o prekidanju dovoda vode zgradi čije se fekalije izlijevaju iz septičke jame dok se ne sanira postojeće stanje.(...)
Članak 156. stavak 1. osporene Odluke:
Uhvaćene pse i mačke lutalice Veterinarska stanica dužna je držati 5 dana, a po isteku toga roka na njima obavlja eutanaziju.
Članak 170. stavak 2. osporene Odluke:
Nadzor nad provođenjem odredbi ove Odluke koje se odnose na odlagališta otpada obavlja sanitarna inspekcija.

Prijedlog je djelomično osnovan.

3. Odredbom članka 5. stavka 1. Ustava propisano je da u Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.
Člankom 134. stavkom 1. Ustava propisano je da jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i sport, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu.
Stavkom 3. iste ustavne odredbe propisano je da se poslovi lokalnog i područnog (regionalnog) djelokruga uređuju zakonom.
4. Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 33/01., 60/01. – vjerodostojno tumačenje i 129/05.) propisano je sljedeće:

Članak 18.:

Općina, grad i županija samostalne su u odlučivanju u poslovima iz svoga samoupravnog djelokruga u skladu s Ustavom Republike Hrvatske i ovim Zakonom.

Članak 19.:

Općine i gradovi u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni državnim tijelima i to osobito poslove koji se odnose na:
– uređenje naselja i stanovanje,
– prostorno i urbanističko planiranje,
– komunalno gospodarstvo,
– brigu o djeci,
– socijalnu skrb,
– primarnu zdravstvenu zaštitu,
– odgoj i osnovno obrazovanje,
– kulturu, tjelesnu kulturu i šport,
– zaštitu potrošača,
– zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša,
– protupožarnu i civilnu zaštitu,
– promet na svom području
– te ostale poslove sukladno posebnim zakonima.
Posebnim zakonima kojima se uređuju pojedine djelatnosti iz stavka 1. ovoga članka odredit će se poslovi čije su obavljanje općine i gradovi dužni organizirati te poslovi koje mogu obavljati.
5. Člankom 3. stavkom 1. Zakona o komunalnom gospodarstvu (»Narodne novine« broj 36/95., 70/97., 128/99., 57/00., 129/00., 59/01., 26/03. – pročišćeni tekst, 82/04. i 178/04.), propisano je da komunalne djelatnosti u smislu tog Zakona jesu:
1. opskrba pitkom vodom
2. odvodnja i pročišćavanje otpadnih voda
3. prijevoz putnika u javnom prometu
4. održavanje čistoće
5. odlaganje komunalnog otpada
6. održavanje javnih površina
7. održavanje nerazvrstanih cesta
8. tržnice na malo
9. održavanje groblja, krematorija i prijevoz pokojnika
10. obavljanje dimnjačarskih poslova
11. javna rasvjeta.
Člankom 16. istog Zakona propisano je:
(1) U cilju pobližeg uređenja odnosa u komunalnom gospodarstvu, predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave obvezno je donijeti odluku o komunalnom redu i mjere za njegovo provođenje.
(2) Odlukom o komunalnom redu iz stavka 1. ovog članka propisuju se naročito odredbe o:
1. uređenju naselja
2. održavanju čistoće i čuvanju javnih površina
3. korištenju javnih površina
4. skupljanju, odvozu i postupanju sa skupljenim komunalnim otpadom
5. uklanjanju snijega i leda
6. uklanjanju protupravno postavljenih predmeta
7. mjere za provođenje komunalnog reda
8. kaznene odredbe.
6. Odlukom o komunalnom redu Grada Komiže uređena su pojedina pitanja koja, u smislu naprijed citiranih odredaba Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i Zakona o komunalnom gospodarstvu, pripadaju u područje komunalnog gospodarstva odnosno u područje zaštite okoliša, a koja se uređuju u okviru samoupravnog djelokruga grada kao jedinice lokalne samouprave.
Konkretnim prijedlogom osporavaju se odredbe koje se odnose na upravljanje tržnicama i na pitanja održavanja čistoće i očuvanja okoliša i zdravlja ljudi (otpadne vode, higijenski servis za napuštene životinje, odlagališta otpada).
Već je istaknuto (pod točkom 4. ovog obrazloženja) kako je člankom 19. stavkom 2. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi propisano da su poslovi koje općine i gradovi moraju organizirati i poslovi koje općine i gradovi mogu obavljati, propisani posebnim zakonima kojima se uređuju pojedine djelatnosti.

Obrazloženje odluke

7. Za ocjenu zakonitosti odredbe članka 156. stavka 1. osporene Odluke, pored Zakona o komunalnom gospodarstvu i Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, mjerodavne su i odredbe Zakona o veterinarstvu i Zakona o dobrobiti životinja.
Članak 17. stavak 9. Zakona o veterinarstvu glasi:
Uvjete i način držanja pasa, način postupanja s neupisanim psima te s napuštenim i izgubljenim životinjama propisuje predstavničko tijelo općine ili grada u skladu s odredbama Zakona o dobrobiti životinja.
Članak 26. stavak 3. Zakona o dobrobiti životinja glasi:
Životinje iz higijenskog servisa koje nije moguće udomiti mogu se nakon 30 dana držanja u higijenskom servisu usmrtiti.
Razvidno je da je mjerodavnim zakonima propisan rok tijekom kojeg postoji obveza držanja napuštenih i izgubljenih životinja u higijenskom servisu, kao i obveza da se tijekom tog roka napuštena odnosno izgubljena životinja pokuša udomiti.
Stoga je nezakonito, posljedično i neustavno, propisivati postupanje s takvim životinjama ispod zakonom utvrđenog standarda zaštite dobrobiti životinja, kako je to učinjeno u članku 156. stavku 1. osporene Odluke – na način da se napuštena odnosno izgubljena životinja ima držati u higijenskom servisu 5 dana, nakon čega slijedi eutanazija.
Zbog navedenog je Ustavni sud prijedlog podnositelja u odnosnom dijelu ocijenio osnovanim i osporenu odredbu članka 156. stavka 1. Odluke ukinuo.

Obrazloženje rješenja

8. Za ocjenu zakonitosti odredaba članka 41. stavaka 4. i 5. osporene Odluke mjerodavan je (i) Zakon o trgovini.
Članak 24. stavak 3. Zakona o trgovini glasi:
Propisom iz stavka 2. ovog članka (propisom donesenim po ministru gospodarstva u suglasnosti s ministrima nadležnih ministarstava, kojim se uređuju tehnički, sanitarni i zdravstveni uvjeti za obavljanje trgovine – op. Ust. suda) određuju se najmanji uvjeti što ih moraju ispunjavati poslovne prostorije, oprema i uređaji u prodajnim objektima, trgovine na veliko i malo i za obavljanje trgovačkog posredovanja, uvjeti glede vanjskih površina prodajnog objekta, uvjeti za prodaju robe izvan prodajnih objekata te robe koju je dopušteno prodavati izvan prodajnih objekata.
Članak 26. stavak 1. Zakona o trgovini glasi:
Radno vrijeme i raspored dnevnog i tjednog radnog vremena prodavaonica i drugih oblika trgovine, radno vrijeme u dane državnih blagdana i neradnih dana u kojem je trgovac dužan poslovati te radno vrijeme za tržnice propisuje poglavarstvo općine odnosno grada, sukladno propisu koji donosi ministar.
Podnositelj ukazuje na nezakonitost, posljedično na neustavnost odredaba članka 41. stavaka 4. i 5. osporene Odluke, temeljeći takvo svoje stajalište na činjenici da je navedenim odredbama osporene Odluke donošenje tržnog reda, to jest akta kojim se, pored ostalog, uređuju i uvjeti za prodaju određenih roba i radno vrijeme tržnice, stavljeno u nadležnost pravne osobe kojoj je poglavarstvo grada povjerilo upravljanje tržnicom i njezino održavanje, umjesto u nadležnost samog poglavarstva.
Kako proizlazi iz citiranih odredaba Zakona o trgovini, za donošenje propisa o uvjetima za obavljanje trgovinske djelatnosti nadležan je isključivo resorni ministar (uz suglasnost drugih nadležnih ministara), a za određivanje radnog vremena trgovinske djelatnosti nadležno je poglavarstvo grada odnosno općine, u skladu s uvjetima koje je na jedinstven način propisao nadležni ministar na temelju zakonske ovlasti.
Međutim, člankom 5. stavkom 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi propisano je da je grad jedinica lokalne samouprave u kojoj je sjedište županije te svako mjesto koje ima više od 10.000 stanovnika (...), ali da se (stavak 2.), iznimno, gdje za to postoje posebni (povijesni, gospodarski, geoprometni) razlozi, gradom može utvrditi i mjesto koje ne udovoljava uvjetima iz stavka 1.
Nadalje, člankom 44. istog Zakona propisano je:
Izvršne poslove obavlja u općini općinsko poglavarstvo, u gradu gradsko poglavarstvo i u županiji županijsko poglavarstvo (u daljnjem tekstu: poglavarstvo).
U općini koja ima do 3.000 stanovnika za obavljanje izvršnih poslova ne bira se poglavarstvo, već njegove dužnosti obavlja predstavničko tijelo.
Općina koja ima od 3.001 do 10.000 stanovnika statutom može odrediti da se za obavljanje izvršnih poslova ne bira poglavarstvo, već da njegove dužnosti obavlja predstavničko tijelo.
U slučaju da se osnuje grad u skladu s odredbom članka 5. stavka 2. ovoga Zakona na izbor poglavarstva i broj članova poglavarstva primjenjuju se odredbe stavka 1. ovoga članka koje se odnose na općine do 3.000 odnosno 10.000 stanovnika.
Člankom 53. stavkom 2. istog Zakona propisano je (u tekstu kakav je bio na snazi do 8. listopada 2005., to jest u vrijeme donošenja osporene Odluke):
U općinama i gradovima koji nemaju poglavarstvo ustrojava se jedinstveni upravni odjel za obavljanje svih poslova iz njihovog samoupravnog djelokruga (...).
Iz citiranih zakonskih odredaba slijedi da je Grad Komiža, kao takav, osnovan na temelju članka 5. stavka 2. citiranog Zakona, da dužnosti poglavarstva obavlja predstavničko tijelo, u smislu članka 44. stavaka 2. i 4. istog Zakona, te da je, u smislu članka 53. stavka 2. tog Zakona, ustrojen Jedinstveni upravni odjel Grada Komiže, u čiju je nadležnost člankom 41. stavkom 4. osporene Odluke stavljeno davanje suglasnosti na tržni red kojeg donosi pravna osoba kojoj je povjereno upravljanje i održavanje tržnice.
Imajući u vidu izloženo, samo prenošenje nadležnosti za donošenje tržnog reda na određenu pravnu osobu, ukoliko je njegovo donošenje podvrgnuto kontroli odnosno suglasnosti Jedinstvenog upravnog odjela Grada Komiže, a što čini sadržaj osporene odredbe članka 41. stavka 4. Odluke, nije u suprotnosti s odredbama Zakona o trgovini, niti s odredbom članka 5. stavka 1. Ustava.
Slijedom toga, ne postoje niti razlozi zbog kojih bi osporenu odredbu stavka 5. članka 41. Odluke, kojom se utvrđuje što sve čini sadržaj tržnog reda, moglo ocijeniti kao nesuglasnu u odnosu na mjerodavni zakon ili Ustav.
Zbog navedenog je Ustavni sud zauzeo stajalište da prijedlog podnositelja u odnosu na osporene odredbe članka 41. stavaka 4. i 5. Odluke nije osnovan, te ga u tom dijelu nije prihvatio.
9. Za ocjenu zakonitosti odredbe članka 137. stavka 2. osporene Odluke mjerodavan je (i) Zakon o sanitarnoj inspekciji.
Članak 36. stavak 1. Zakona o sanitarnoj inspekciji glasi:
Novčanom kaznom u iznosu od 1.000,00 kuna sanitarni inspektor kaznit će za prekršaj na mjestu izvršenja prekršaja odgovornu osobu u pravnoj osobi, odnosno fizičku osobu – korisnika objekta iz kojeg se kućne otpadne vode odvode u septičku jamu ili sabirnu jamu:
– ako sabirnu jamu ili nefermentirani sadržaj septičke jame prazni po svom zemljištu, zemljištu drugog korisnika ili pak na javnu, prometnu ili zelenu površinu,
(...)
– kada se otpadne vode ispuštaju iz sabirne jame preko poklopca ili namjerno ostavljenog otvora na sabirnoj jami
– kada se kućne otpadne vode ispuštaju u kopnene vode ili u more.
Podnositelj nesuglasje između osporene odredbe i članka 36. Zakona o sanitarnoj inspekciji nalazi u činjenici da je osporenom odredbom sanitarni inspektor ovlašten na poduzimanje mjera kojima se sprječava nedozvoljeno ispuštanje fekalnih voda (donošenje rješenja kojim se nalaže prekidanje dovoda vode u zgradu iz koje se fekalije ispuštaju), dok je mjerodavnim Zakonom ovlašten, prema stajalištu podnositelja, samo na izricanje novčanih kazni za nedozvoljeno ispuštanje fekalnih voda.
Međutim, pored odredaba o novčanim kaznama koje je sanitarni inspektor ovlašten izricati, a na koje se podnositelj poziva, Zakon o sanitarnoj inspekciji u odredbama članaka 24. i 25. ovlašćuje sanitarnog inspektora i da pisanim, a u slučaju neposredne opasnosti za zdravlje ljudi i usmenim rješenjem, naloži poduzimanje određenih mjera u svojem djelokrugu. Navedene mjere se sastoje u nalaganju da se otklone nedostaci i nepravilnosti odnosno u zabrani uporabe prostorija, postrojenja ili uređaja.
Sanitarni inspektor ovlašten je odrediti takve mjere, pored ostalog, u slučaju neosiguravanja higijenskih dispozicija otpadnih voda (članak 25. točka 4. Zakona o sanitarnoj inspekciji) i u slučaju ispuštanja otpadnih voda u zone sanitarne zaštite (članak 25. točka 14. istog Zakona).
Stoga osporena odredba članka 137. stavka 2. Odluke o komunalnom redu Grada Komiže nije u neskladu s odredbama mjerodavnog Zakona, pa Ustavni sud nije prihvatio prijedlog podnositelja za pokretanje ustavnosudskog postupka u odnosu na navedenu osporenu odredbu i za njezino ukidanje.
10. Za ocjenu zakonitosti odredbe članka 170. stavka 2. osporene Odluke mjerodavne su i odredbe Zakona o otpadu, Zakona o zaštiti okoliša (»Narodne novine« broj 82/94. i 128/99.) i Zakona o sanitarnoj inspekciji.
Članak 65. stavci 1. i 2. Zakona o otpadu glasi:
Inspekcijski nadzor nad provedbom ovog Zakona i propisa donesenih na temelju njega, te pojedinih akata, uvjeta i načina rada nadziranih pravnih i fizičkih osoba obavlja inspekcija zaštite okoliša u Ministarstvu i područnim jedinicama Ministarstva u sjedištima i izvan sjedišta županija odnosno u sjedištu Grada Zagreba.
Inspekcijski nadzor iz stavka 1. ovog članka provode inspektori zaštite okoliša u skladu s ustrojem propisanim posebnim zakonom.
Poseban zakon za područje zaštite okoliša, kojim je uređen ustroj inspekcije zaštite okoliša, jest Zakon o zaštiti okoliša. Tim je Zakonom propisano:

Članak 62.:

(1) Inspekcijski nadzor nad provedbom ovog Zakona i propisa donesenih na temelju njega, te pojedinačnih akata, uvjeta i načina rada nadziranih pravnih osoba i mjera zaštite okoliša određenih ovim Zakonom provodi inspektor zaštite okoliša i drugi inspektori, svaki u okviru svoje nadležnosti.
(2) Poslove inspekcije zaštite okoliša obavlja i drugi službenik Državne uprave za zaštitu okoliša kojeg ovlasti ravnatelj.
(3) Poslove inspekcije zaštite okoliša u prvom stupnju obavljaju inspektori i viši inspektori zaštite okoliša u područnim jedinicama i ispostavama područnih jedinica Državne uprave za zaštitu prirode i okoliša u županijama i Gradu Zagrebu.
(4) Inspekcijske poslove zaštite okoliša u drugom stupnju obavljaju viši inspektori u središnjoj službi Državne uprave za zaštitu prirode i okoliša.
Zakon o zaštiti okoliša i Zakon o otpadu predstavljaju, kada je u pitanju specifična problematika zbrinjavanja otpada, s gledišta zaštite prirode i s gospodarskog gledišta, posebne zakone u odnosu na Zakon o sanitarnoj inspekciji.
Naime, cilj zakonskih normi vezanih uz sanitarni nadzor jest isključivo zaštita zdravlja ljudi, pa je tim normama u nadležnost sanitarne inspekcije stavljen nadzor nad svim (osobama, djelatnostima, građevinama, prostorijama, prostorima, postrojenjima i uređajima) što na bilo koji način može štetno utjecati na zdravlje ljudi (članak 2. Zakona o sanitarnoj inspekciji).
Nadzoru sanitarne inspekcije podliježu, prema Zakonu o sanitarnoj inspekciji, primjerice, mjere za sprečavanje zaraznih bolesti, proizvodnja i promet namirnica i predmeta opće uporabe, izvori ionizirajućih i neionizirajućih zračenja, mjere zaštite na radu, proizvodnja i promet lijekova i otrova, zaštita od buke, ekshumacija i prijenos umrlih osoba itd., a pored ostalog i nadzor nad »... krutim otpadom te građevinama i uređajima za njihovu obradu, odlaganje ili otklanjanje...« (članak 3. stavak 1. točka 10. Zakona o sanitarnoj inspekciji).
Proizlazi, dakle, da postupanje s otpadom, prema mjerodavnim zakonima, podliježe usporedno nadzoru inspekcije zaštite okoliša i sanitarne inspekcije.
Stoga okolnost da je osporenom odredbom članka 170. stavka 2. Odluke propisana nadležnost sanitarne inspekcije za nadziranje provedbe mjera vezanih uz odlagališta otpada nije sama po sebi u nesuglasju s mjerodavnim zakonima, kao niti s odredbom članka 5. stavka 1. Ustava.
Zbog navedenog Ustavni sud nije prihvatio prijedlog podnositelja za ukidanje odredbe članka 170. stavka 2. osporene Odluke.
11. Odluka i rješenje Ustavnog suda temelje se na odredbama članka 128. alineje 2. Ustava, te odredbama članka 43. i 55. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon).
12. Objava odluke i rješenja temelji se na odredbama članka 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-3570/2005
Zagreb, 30. listopada 2007.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
dr. sc. Petar Klarić, v. r.