USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

3825

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Prvom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sudac Željko Potočnjak, predsjednik Vijeća, te suci Davor Krapac, Ivan Matija, Agata Račan, Smiljko Sokol i Nevenka Šernhorst, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenula D. M. iz B. otok H., na sjednici održanoj 15. studenoga 2007. godine, jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavne tužbe se usvajaju.
II. Ukidaju se:
– presuda Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-8864/2004-6 od 10. veljače 2005. godine
– presuda Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-8865/2004-4 od 10. veljače 2005. godine
III. Predmeti se vraćaju Upravnom sudu Republike Hrvatske na ponovni postupak.
IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«

Obrazloženje

1. Ustavna tužba podnesena je protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-8864/2004-6 od 10. veljače 2005. godine, kojom je odbijena tužba podnositeljice izjavljena protiv rješenja Ureda državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji, klasa: UP/I-112-01/02-01/36, urbroj: 2181-02-01-04-63/1 od 27. rujna 2004. godine.
Navedenim rješenjem odbijen je prigovor podnositeljice izjavljen protiv rješenja Ureda državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji, klasa: UP/I-112-01/02-01/36, urbroj: 2181-02-01-02-1/34 od 4. kolovoza 2002. godine, kojim je podnositeljica stavljena na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske, s otkaznim rokom u trajanju od 6 mjeseci koji je počeo teći od 4. kolovoza 2002. Također, navedenim rješenjem određeno je pravo podnositeljici na plaću za vrijeme raspolaganja (otkaznog roka) kao i otpremnina u iznosu 78.402,28 kn radi prestanka službe. Navedena ustavna tužba vodi se pod poslovnim brojem: U-III-1992/2005.
2. Podnositeljica je 12. kolovoza 2005. podnijela i ustavnu tužbu protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-8865/2004-4 od 10. veljače 2005. godine, kojom je odbijena tužba podnositeljice izjavljena protiv dopunskog rješenja Ureda državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji, klasa: UP/I-112-01/02-01/36, urbroj: 2181-02-01-04-63/2 od 27. rujna 2004. godine.
Navedenim rješenjem odbijen je prigovor podnositeljice izjavljen protiv dopunskog rješenja Ureda državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji, klasa: UP/I-112-01/02-01/42, urbroj: 2181-02-01-02-57 od 20. siječnja 2003. godine, kojim je utvrđen izmjenjeni iznos otpremnine radi prestanka službe utvrđen rješenjem od 4. kolovoza 2002. iz točke 1. ove odluke, na način da prema novom rješenju od 20. siječnja 2003. otpremnina iznosi 81.050,99 kn. Navedena ustavna tužba vodi se pod poslovnim brojem: U-III-3499/2005.
3. Budući da je rješenjem Ureda državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji od 4. kolovoza 2002. (točka 1. ove odluke) podnositeljica stavljena na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske i da joj je, između ostalog, utvrđeno i pravo na otpremninu u određenom iznosu, a dopunsko rješenje Ureda državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji od 20. siječnja 2003. (točka 2. ove odluke) odnosi se samo na izmijenjeni iznos otpremnine, Ustavni sud je spojio predmete U-III-1992/2005 i U-III-3499/2005 i o istima odlučio ovom odlukom.
4. U ustavnim tužbama, podnositeljica ističe da je završila srednju upravnu školu te da je punih 38 godina u kontinuitetu radila na različitim poslovima u državnoj upravi u okviru svoje stručne spreme, od kojih zadnjih 20 godinama na poslovima matičara u Matičnom uredu H. Smatra nezakonitom i nemoralnom odluku poslodavca kojom joj je prestao radni odnos dvije (2) godine prije stjecanja uvjeta za punu mirovinu (starosnu). U tom smislu ističe da je na njezin slučaj pogrešno primjenjen Pravilnik o unutarnjem redu Ureda državne uprave u Splitsko dalmatinskoj županiji. Između ostalog navodi da je »Intencija Pravilnika, kako navodi tuženi (nadležni Ured državne uprave), bila smanjenje djelatnika sa srednjom stručnom spremom a što nije učinjeno jer su upravo zadržani svi s tom spremom i koji su zasnovali radni odnos koji mjesec ili godinu prije kritičnog datuma.«
Iz navedenog proizlazi da podnositeljica smatra da su joj povrijeđena ustavna prava zbog nezakonitih odluka državnih tijela kojima joj je zbog pogrešne primjene materijalnog prava utvrđen položaj državnog službenika na raspolaganju te sva prava i obveze koje iz tog statusa proizlaze, uključujući i prestanak državne službe te pravo na otpremninu.
Smatra da su joj osporenim presudama Upravnog suda Republike Hrvatske i rješenjima upravnih tijela povrijeđena ustavna prava propisana odredbama članka 19. i članka 54. Ustava Republike Hrvatske. Iz sadržaja ustavne tužbe proizlazi da podnositeljica smatra da je došlo do povrede i ustavnog prava zajamčenog člankom 14. stavkom 2. Ustava.
Predlaže ustavne tužbe usvojiti i ukinuti osporene presude Upravnog suda.
5. Za potrebe ustavnosudskog postupka pribavljeni su spisi Ureda državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji, klasa: UP/I-112-01/02-01/36, urbroj: 2181-02-01-02-1/34 i klasa: UP/I-112-01/02-01/42, urbroj: 2181-02-01-02-57.

Ustavne tužbe su osnovane.

6. Članak 62. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) propisuje:
Svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti... kojim je odlučeno o njegovim pravima i obvezama (...), povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom (...).
U postupku pokrenutom ustavnom tužbom Ustavni sud ispituje eventualne povrede samo onih ustavnih prava koja podnositelj navedi u ustavnoj tužbi, istodobno označujući mjerodavne odredbe Ustava u kojima su ta prava zajamčena.
Ustavni sud, u granicama zahtjeva istaknutog u ustavnoj tužbi, utvrđuje je li u postupku odlučivanja o pravima i obvezama podnositelja pred nadležnim tijelima povrijeđeno njegovo ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom (ustavno pravo). Ustavni sud ne ispituje povrede zakona, nego povrede ustavnih prava. Budući da sudsku kontrolu zakonitosti upravnih akata provodi Upravni sud Republike Hrvatske, Ustavni sud je nadležan u prvom redu ispitati je li ta kontrola provedena u postupku propisanim zakonom i u skladu s Ustavom zajamčenim jamstvima sudske kontrole, što obuhvaća i ispitivanje slučajeva nezakonitosti upravnog akta (u prvom redu, nenadležnosti, pogrešne primjene materijalnog prava i/ili bitne povrede pravila upravnog postupka), ali samo ako se oni pojave kao odrednice sadržaja povrijeđenog ustavnog prava ili kao neki oblik njegove povrede.
Konačno, Ustavni sud se u postupku pokrenutom ustavnom tužbom u pravilu ne upušta u ispitivanje pravilnosti utvrđenog činjeničnog stanja. Polazeći od činjenica utvrđenih u postupcima pred nadležnim tijelima, Ustavni sud razmatra samo one činjenice od kojih ovisi njegova ocjena o povredi ustavnog prava.
7. U ovom ustavnosudskom postupku Ustavni sud polazi od sljedećih odredaba Zakona o državnim službenicima i namještenicima (»Narodne novine«, broj 27/01.):

Članak 103. stavci 4. i 5.

(4) U slučaju ukidanja pojedinih radnih mjesta u državnom tijelu, službenici će se rasporediti na druga radna mjesta u okviru svoje stručne spreme, u tom ili drugom državnom tijelu najkasnije u roku tri mjeseca od dana ukidanja radnih mjesta, a do rasporeda na novo radno mjesto ostvaruju pravo na plaću i ostala prava iz službe prema rješenjima koja su imali prije ukidanja radnih mjesta.
(5) Službenici koji ne budu raspoređeni u roku iz stavka 4. ovoga članka iz razloga što nema slobodnih radnih mjesta, stavljaju se na raspolaganje Vladi rješenjem čelnika tijela.

Članak 106. stavak 1.

(1) Za vrijeme trajanja raspolaganja, službenika se može privremeno ili trajno premjestiti i rasporediti na radno mjesto njegove vrste i struke u bilo koje državno tijelo, koje nije udaljeno više od 100 kilometara od mjesta njegova stanovanja.

Članak 118. točka i.

Službeniku prestaje državna služba po sili zakona:
i) istekom roka raspolaganja – prvoga dana po isteku roka,
Ustavni sud ocjenjuje da navedene zakonske odredbe ne daju osnove za različito tumačenje instituta stavljanja na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske, odnosno da u dostatnoj mjeri osiguravaju njegovu jedinstvenu primjenu u praksi.
Institut stavljanja na raspolaganje propisan člankom 103. stavka 4. Zakona o državnim službenicima i namještenicima vezan je uz činjenicu ukidanja pojedinih radnih mjesta u državnom tijelu (je li u pojedinom slučaju doista došlo do ukidanja radnog mjesta jest pitanje činjenične naravi. Utvrđivanje te činjenice u nadležnosti je upravnih tijela, pa i Upravnog suda u skladu s člankom 39. stavcima 3. i 4. Zakona o upravnim sporovima, »Narodne novine«, broj 53/91., 9/92., 77/92., a ne Ustavnog suda). Njegova je legalna svrha da se državni službenici, koji su nakon ukidanja radnog mjesta u državnom tijelu u kojem su primljeni u državnu službu ostali neraspoređeni, stave na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske kako bi se u razdoblju u kojem su na raspolaganju pokušali privremeno ili trajno premjestiti i rasporediti na radno mjesto odgovarajuće vrste i struke u bilo koje državno tijelo.
Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku polazi od prethodno navedene legalne svrhe instituta stavljanja na raspolaganje, prema kojoj prestanak državne službe nastupa po sili zakona prvi idući dan nakon isteka roka raspolaganja, ali samo pod uvjetom da do isteka tog roka nadležne državne službe nisu uspjele službenika premjestiti u drugo državno tijelo i rasporediti na odgovarajuće radno mjesto.
8. Suprotno legalnoj svrsi instituta stavljanja na raspolaganje, nadležno tijelo je u konkretnom slučaju donijelo rješenje, klasa: UP/I-112-01/02-01/36, urbroj: 2181-02-01-02-1/34 od 4. kolovoza 2002. godine čije prve dvije točke izreke glase:
»1. Neraspoređena službenica Ureda državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji D. M. stavlja se s danom 04. 08. 2002. godine na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske.
2. Imenovanoj službenici utvrđuje se otkazni rok u trajanju od 6 mjeseci, a počinje teći od 04.08.2002. godine.
Istekom otkaznog roka, tj. 04.02.2003. godine prestaje joj služba u Uredu državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji, te se o istom neće donositi posebno rješenje.«
Ni u izreci niti u obrazloženju tog rješenja ne navodi se obveza države da podnositeljici – u razdoblju u kojem je na raspolaganju Vladi Republike Hrvatske – pokuša osigurati premještaj i raspored na radno mjesto odgovarajuće vrste i struke u bilo kojem državnom tijelu, što bi moglo spriječiti da članak 118. točka i) Zakona o državnim službenicima i namještenicima proizvede neposredni pravni učinak u konkretnom slučaju, jer bi bili otklonjeni razlozi stavljanja podnositeljice na raspolaganje.
Sukladno navedenom, određivanjem dana prestanka državne službe u izreci rješenja o stavljanju na raspolaganje (koja izreka stječe svojstva konačnosti, izvršnosti i pravomoćnosti), a da se ni u izreci ni u obrazloženju uz taj prestanak nije vezao uvjet kao njegov dodatak, nadležno tijelo postupilo je protivno legalnoj svrsi instituta stavljanja na raspolaganje. Prestanak državne službe podnositeljice ovisio je o neizvjesnom nastupu buduće okolnosti koja nije mogla biti poznata nadležnom tijelu u času donošenja rješenja o stavljanju na raspolaganje (nadležno tijelo, naime, u tom trenutku nije moglo znati hoće li se naći slobodno radno mjesto za podnositeljicu u bilo kojem državnom tijelu Republike Hrvatske u zemlji ili inozemstvu u mjesecima koji slijede, za vrijeme dok bude na raspolaganju Vladi Republike Hrvatske).
Stoga donošenje takvog rješenja otvara sumnju u izigravanje instituta stavljanja na raspolaganje radi postizanja svrhe različite od one zbog koje je institut ustanovljen, to jest radi prestanka državne službe podnositeljici, što je suprotno razlozima zbog kojih je zakonodavac ustanovio institut stavljanja na raspolaganje i suprotno svrsi koja je stavljanjem na raspolaganje u prvom redu trebala biti postignuta.
9. Navedenu pogrešku u cilju i svrsi akta nije ispravilo drugostupanjsko upravno tijelo u postupku provedenom po prigovoru podnositeljice.
U postupku sudske kontrole zakonitosti spornih rješenja, Upravni sud Republike Hrvatske odbio je tužbu podnositeljice kao neosnovanu, a da se na nezakoniti dio točke 2. izreke prvostupanjskog rješenja, odnosno na propust drugostupanjskog tijela da ga ispravi, nije osvrnuo.
Obrazloženje osporene presude Upravnog suda iscrpljuje se u navođenju zakona, drugih propisa mjerodavnih za institut stavljanja na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske, uz utvrđenje da donošenjem Pravilnika o unutarnjem redu klasa: 030-02/02-01/52 od 4. travnja 2002. podnositeljica nije mogla biti raspoređena na radno mjesto u Uredu državne uprave u Splitsko-dalmatinskoj županiji, iz razloga što nije bilo slobodnih radnih mjesta za koje ispunjava propisane uvjete.
Ustavni sud ocjenjuje da su učinjena pogreška prvostupanjskog upravnog tijela, opisana u točki 6. obrazloženja ove odluke, i s njom povezani propusti drugostupanjskog upravnog tijela, a osobito Upravnog suda u postupku sudske kontrole zakonitosti osporenih rješenja, takve naravi da se ne mogu smatrati ustavnopravno prihvatljivima s aspekta zaštite ustavnog prava podnositeljice na jednakost pred zakonom, zajamčenog člankom 14. stavkom 2. Ustava. Navedene pogreške i propusti u konkretnom slučaju dobivaju posebnu težinu ima li se u vidu da su učinjeni u upravnoj stvari vezanoj uz prava i obveze iz državne službe.
Uzimajući u obzir naprijed navedeno u okviru sadržaja ustavnog prava iz članka 54. Ustava, koji između ostalog, predviđa i pružanje zaštite zakonom utvrđenih prava građana koja proizlaze iz njihovog rada, uključujući i zaštitu u vezi s prestankom radnog odnosa, Ustavni sud je utvrdio da osporeni pojedinačni akti nisu donijeti u skladu sa zakonskim odredbama te da je podnositeljici povrijeđeno i ustavno pravo na rad i slobodu rada.
10. Člankom 76. stavcima 1. i 3. Ustavnog zakona propisano je:
(1) Odlukom kojom se ustavna tužba usvaja, Ustavni sud ukida osporavani akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo.
(3) U slučaju da osporavani akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo podnositelja više ne proizvodi pravne učinke, Ustavni sud u odluci utvrđuje njegovu neustavnost, navodeći u izreci ustavno pravo koje je podnositelju tim aktom povrijeđeno.
Uvažavajući utvrđenja sadržana u točkama 6. do 8. obrazloženja ove odluke, a osobito razloge koji su doveli do povrede ustavnih prava podnositeljice, Ustavni sud ocjenjuje da u konkretnom slučaju nije provedena sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti, zajamčena člankom 19. stavkom 2. u vezi s člankom 14. stavkom 2. Ustava.
Stoga Ustavni sud smatra osnovanim u ovom ustavnosudskom postupku ukinuti samo osporene presude Upravnog suda Republike Hrvatske. Sve utvrđene povrede ustavnih prava podnositeljice, naime, vezane su uz propuste tog suda u provedbi sudske kontrole zakonitosti osporenih upravnih akata, koja se stoga treba iznova provesti u skladu s načelnim pravnim stajalištima Ustavnog suda izraženim u ovoj odluci.
11. Na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona odlučeno je kao u izreci. Objava ove odluke u »Narodnim novinama« temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-1992/2005
         U-III-3499/2005
Zagreb, 15. studenoga 2007.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik Vijeća
dr. sc. Željko Potočnjak, v. r.