USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

3836

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Davor Krapac, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst i Vice Vukojević, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 14. studenoga 2007. godine, donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 3. stavka 1. i članka 5. stavka 1. toč­ke 2. Zakona o minimalnim mjerama zaštite u poslovanju gotovim novcem i vrijednostima (»Narodne novine«, broj 173/03. i 150/05.), u dijelovima tih odredbi koji glase: »kladionice«.
II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Hrvatska udruga sportskih kladionica iz Zagreba, zastupana po predsjedniku Velimiru Čerkeziju, podnijela je 7. lipnja 2004. godine prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 3. stavka 1. i članka 5. stavka 1. točke 2. Zakona o minimalnim mjerama zaštite u poslovanju gotovim novcem i vrijednostima (»Narodne novine«, broj 173/03. i 150/05., u daljnjem tekstu: ZMMZPGNV), u dijelovima tih odredbi koji glase: »kladio­nice«.
Članak 3. ZMMZPGNV glasio je:
Novčarske institucije u smislu ovoga Zakona su: banke, stambene štedionice, štedno-kreditne zadruge, mjenjačnice, kladionice, Hrvatska lutrija, Financijska agencija (FINA), Hrvatska pošta i Hrvatska narodna banka.
Gotovim novcem u smislu ovoga Zakona smatraju se: domaće i strane novčanice i domaći i strani kovani novac.
Vrijednostima u smislu ovoga Zakona smatraju se i plemenite kovanice, kovani novac i predmeti izrađeni od plemenitih kovina, vrijednosni papiri, drago kamenje.
Članak 5. ZMMZPGNV glasio je:
Novčarske institucije, njihove poslovne jedinice i poslovna mjesta, radi ostvarivanja minimalnih sigurnosnih uvjeta zaštite, svrstavaju se u sljedeće kategorije:
I. kategorija – Hrvatska narodna banka, poslovnice FINA-e, banke, stambene štedionice, poštanski uredi Hrvatskih pošta,
II. kategorija – mjenjačnice, poslovnice Hrvatske lutrije, kladionice, štedno-kreditne zadruge,
III. kategorija – bankomati.
2. Člancima 2. i 3. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o minimalnim mjerama zaštite u poslovanju s gotovim novcem i vrijednostima (»Narodne novine«, broj 150 od 21. prosinca 2005. godine, u daljnjem tekstu: ZID ZMMZPGNV), koji je stupio na snagu 29. prosinca 2005. godine, osporeni zakonski članci su izmijenjeni i dopunjeni na sljedeći način:
Članak 2. ZID ZMMZPGNV glasi:
U članku 3. stavku 1. iza riječi: »banke,« riječ: »stambene« briše se, a iza riječi: »kladionice,« dodaju se riječi: »casina, automat-klubovi,«.
U stavku 3. iza riječi: »vrijednosni papiri,« dodaju se riječi: »vrijednosna pisma i«.
Članak 3. ZID ZMMZPGNV glasi:
U članku 5. stavku 1. podstavku I. iza riječi: »banke,« riječ: »stambene« briše se.
U podstavku II. iza riječi: »štedno-kreditne zadruge,« dodaju se riječi: »automat-klubovi,«.
Dodaje se stavak 2. koji glasi:
»(2) Casina se svrstavaju u zasebnu kategoriju čiji su minimalni sigurnosni uvjeti zaštite osoba, novca i vrijednosti propisani posebnim propisom.«
Navedenim odredbama ZID ZMMZPGNV propisano je da su novčarske institucije, u smislu ZMMZPGNV, i casino te automat-klub. Casina su, na temelju članka 3. ZID ZMMZPGNV, svrstana u zasebnu kategoriju čiji su minimalni sigurnosni uvjeti propisani posebnim zakonom.
3. Predlagatelj navodi:
»Kladionice su uvrštene u istu kategoriju zajedno s bankama, štedionicama, FINA-om, HNB-om i drugim institucijama koje obav­ljaju novčarske transakcije, ali u daleko većem iznosu i opsegu nego kladionice. Prilikom donošenja ovog Zakona nije se pokušalo tražiti mišljenje od kladionica, kako bi se u suradnji s njima uvidjelo koji su to problemi s kojima se susrećemo i kako se to može riješiti. Jednostavno smo uvršteni u obveznike primjene Zakona, što nije problem, već je problem u neprimjerenom načinu zaštite.
Upitno je tj. nepoznato je koji je kriterij bio odlučujući za uvrštavanje kladionica u istu kategoriju s gore navedenim institucijama? (...) u Republici Hrvatskoj registriranu djelatnost obavljaju i dr. pravne osobe, koje u svom dnevnom redovnom poslovanju rade s gotovim novcem, koje ostvaruju isti ili daleko veći prosječni dnevni promet od prometa kojeg ostvaruju kladionice (npr. trgovine, kios­ci, veliki trgovački centri, ugostitelji, benzinske crpke i sl.), a one unatoč tome ipak nisu uvrštene u kategoriju novčarskih institucija iz članka 3. stavka 1. Zakona. Kod njih također postoji jednaka opasnost od pljački i kriminalnih radnji a time i nužnost i potreba zaštite osoba i imovine od istoga.
Međutim, pri donošenju ovog Zakona se navedeno nije uzelo u obzir, već su kladionice pukom procjenom jednostavno uvrštene u obveznike primjene istoga (...). Ovakvim uvrštavanjem u obveznike primjene Zakona, kladionice su nedvojbeno stavljene u nejednak položaj od ostalih institucija. Kriteriji nisu jednako postavljeni i primijenjeni na sve institucije, što je u protivnosti sa Ustavom RH. (...)
Nedvojbeno je da jedna trgovina, kiosk, trg. lanac, ugostiteljski objekt, benzinska crpka i sl. dnevno ostvaruju jednak ali i veći promet, pa ipak nisu uvršteni u kategoriju obveznika spomenutog Zakona, iako se i oni susreću sa svim opasnostima i negativnostima koje se žele suzbiti i spriječiti s ovim Zakonom.«.
Predlagatelj smatra da »uvođenje oblika zaštite koja je propisana spomenutim Zakonom predstavlja dodatni ogromni trošak, ali trošak za oblik zaštite koji je neprimjeren i neučinkovit za kladionice«, čime su ugroženi njegovi gospodarski interesi, a kladionice »stavljene u nepovoljniji položaj od ostalih skupina, pravnih osoba i sl. s obzirom na nejednaku primjenu kriterija kojim su kladionice uvrštene u kategoriju novčarskih institucija«.
Zbog svega navedenog, predlagatelj smatra da je osporeni dio članka 3. stavka 1. i članka 5. stavka 1. točke 2. ZMMZPGNV u nesuglasnosti s člankom 14. stavkom 2. Ustava.
Na temelju članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), predlagatelj je Sudu predložio privremeno obustavljanje radnji koje se poduzimaju na osnovi ZMMZPGNV.
4. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona, od Ministarstva financija zatraženo je očitovanje. Ministarstvo financija proslijedilo je zahtjev za očitovanje Ministarstvu unutarnjih poslova, koje je Sudu dostavilo očitovanje.

Prijedlog nije osnovan.

5. Predlagatelj nije osporio nužnost uvođenja i propisivanja posebnih sigurnosnih uvjeta zaštite kladionica, već osporava primjerenost ZMMZPGNV-om propisanih mjera kojima se ta zaštita provodi. Stoga je Ustavni sud predlagateljeve razloge razmotrio polazeći od odredbi Ustava koje su mjerodavne za ocjenu ustavnosti osporenih dijelova uvodno navedenih zakonskih odredbi.
Članak 5. stavak 1. Ustava glasi:
U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom (...).
Članak 16. Ustava glasi:
Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.
Svako ograničenje mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.
Članak 49. stavak 1. i prva rečenica stavka 2. Ustava glase:
Poduzetnička i tržišna sloboda temelj su gospodarskog ustroja Republike Hrvatske.
Država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu.
Članak 50. stavak 2. Ustava glasi:
Poduzetnička se sloboda (...) mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske (...).
6. ZMMZPGNV uređuje minimalne sigurnosne uvjete zaštite osoba, novca i vrijednosti za pravne i fizičke osobe koje posluju gotovim novcem i vrijednostima, načine prikupljanja, čuvanja i korištenja podataka pribavljenih primjenom tehničkih sigurnosnih sredstava te nadzor provedbe odredbi ZMMZPGNV. Odredbe ZMMZPGNV ne primjenjuju se na prostore novčarskih institucija koji su dio štićenih objekata Ministarstva unutarnjih poslova, Ministarstva obrane, Ministarstva pravosuđa i drugih tijela državne uprave, koji se štite vojnim, policijskim ili snagama pravosudne policije te tehničkim sustavima kontrole ulaza i izlaza. Svrha ZMMZPGNV je smanjenje rizika i povećanje zaštite osoba koje obavljaju poslove s gotovim novcem i vrijednostima. Gotovim novcem, u smislu ZMMZPGNV, smatraju se domaće i strane novčanice te domaći i strani kovani novac. Vrijednostima, u smislu ZMMZPGNV, smatraju se i plemenite kovanice, kovani novac i predmeti izrađeni od plemenitih kovina, vrijednosni papiri, vrijednosna pisma i drago kamenje.
Na temelju članka 5. stavka 1. točke 2. ZMMZPGNV, kladionice su svrstane u II. kategoriju novčarskih institucija, zajedno s mjenjačnicama, poslovnicama Hrvatske lutrije i štedno-kreditnim zadrugama, te, na temelju članka 2. stavka 1. ZID ZMMZPGNV, s automat-klubovima.
Novčarske institucije II. kategorije, dakle i kladionice, dužne su, na temelju članka 8. stavka 2. ZMMZPGNV osigurati minimalne sigurnosne uvjete zaštite propisane člankom 7. stavkom 1. točkama 1. i 2. ZMMZPGNV, odnosno osigurati protuprovalni sustav s centraliziranom dojavom i nadzorom alarma te protuprepadni sustav s centraliziranom dojavom i nadzorom alarma.
Novčarske institucije II. kategorije, pa time i kladionice, dužne su, na temelju članka 5. stavka 2. ZID ZMMZPGNV, uz protuprovalni i protuprepadni sustav osigurati i tjelesnu zaštitu.
Na temelju članka 8. stavka 3. ZMMZPGNV, novčarske institucije II. kategorije mogle su umjesto protuprovalnog i protuprepad­nog sustava instalirati neprekidan videonadzor s mogućnošću njegovog pohranjivanja, što je na temelju članka 5. ZID ZMMZPGNV ograničeno samo na protuprovalni sustav.
Novina da novčarske institucije II. kategorije u kojima je zaposleno do pet zaposlenika, koja neposredno rukuju gotovim novcem ili vrijednostima, ne moraju imati osiguranu tjelesnu zaštitu ukoliko imaju neprobojnim pregradama pregrađen radni prostor zaposlenika u visini etaže i protuprovalna vrata od prostora koji su dostupni strankama i drugim osobama, uvedena je člankom 5. stavkom 4. ZID ZMMZPGNV.
Isto tako, na temelju članka 5. stavka 6. ZID ZMMZPGNV, a iznimno od odredbe članka 5. stavka 2. ZID ZMMZPGNV, novčarske institucije II. kategorije »mogu, na temelju prosudbe ugroženosti, osigurati manje sigurnosne uvjete zaštite, ukoliko se prosudbom ugroženosti utvrdi manja ugroženost pojedinih objekata«.
Na prosudbu ugroženosti, koju izrađuje ovlašteno trgovačko društvo ili obrtnici za obavljanje poslova privatne zaštite, suglasnost daje Ministarstvo unutarnjih poslova.
7. Imajući u vidu razloge kojima predlagatelj osporava uvrštavanje kladionica u II. kategoriju novčarskih institucija u smislu ZMMZPGNV, pri čemu predlagatelj ne osporava nužnost smanjenja rizika i povećanja zaštite kladionica, već upućuje na »dr. pravne osobe, koje u svom dnevnom redovnom poslovanju rade s gotovim novcem, koje ostvaruju isti ili daleko veći prosječni dnevni promet od prometa kojeg ostvaruju kladionice«, Ustavni sud je u provedenom ustavnosudskom postupku razmotrio sljedeća pitanja:
– je li ograničenje poduzetničke slobode kladionica, koje se očituje u propisivanju obveze kladionicama da osiguraju minimalne sigurnosne uvjete zaštite propisane člankom 7. stavkom 1. točkama 1., 2., i 4. ZMMZPGNV, učinjeno radi ostvarenja legitimnog cilja propisanog Ustavom Republike Hrvatske?
– ako da, jesu li uvjeti pod kojima je ograničenje poduzetničke slobode kladionica u konkretnom slučaju propisano razmjerni legitimnom cilju koji se ZMMZPGNV-om želi postići?
Prema stajalištu Ustavnog suda, ograničenje poduzetničke slobode kladionica učinjeno je radi ostvarenja legitimnog i Ustavom Republike Hrvatske predviđenog cilja, odnosno radi zaštite interesa Republike Hrvatske. Smanjenje rizika i povećanje zaštite osoba koje obavljaju poslove s gotovim novcem je interes Republike Hrvatske, na temelju kojega su ZMMZPGNV-om propisani minimalni sigurnosni uvjeti zaštite osoba i novca, i u, uz ostale novčarske institucije, kladionicama.
Pri tome, prema ocjeni Ustavnog suda, mjere koje su u konkretnom slučaju propisane ZMMZPGNV-om nisu restriktivnije no što je potrebno da bi se njima dostatno osiguralo smanjenje rizika i povećanje zaštite osoba koje obavljaju poslove s gotovim novcem u kladionicama. Naime, kriterij za uvrštavanje kladionica među novčarske institucije određene ZMMZPGNV-om jest vrlo visoka razina njihove ugroženosti, dokazana statističkim pokazateljima Ministarstva unutarnjih poslova, i s njom povezana potreba povećanja stupnja zaštite osoba i imovine kod kladioničkog poslovanja gotovim novcem.
Kriterij za uvrštavanje u kategorije novčarskih institucija propisanih ZMMZPGNV-om stoga nije količina gotovog novca u prometu, već kriterij povećanja sigurnosnog rizika u djelatnostima u kojima su povećanje sigurnosnog rizika poslovanja i »prosudba ugroženosti« utvrđeni po ovlaštenom trgovačkom društvu ili obrtnicima za obavljanje poslova privatne zaštite, na temelju redovitog praćenja i analize sigurnosnog stanja tih djelatnosti u razdoblju prije, ali i nakon donošenja ZMMZPGNV. Kladionice su uvrštene u obveznike primjene minimalnih mjera zaštite u poslovanju s gotovim novcem i vrijednostima, na temelju metode operativne procjene njihovog sigurnosnog stanja i utvrđenog stupnja ugroženosti osoba koje obavljaju poslove s gotovim novcem te stupnja ugroženosti samog novca.
Primjena ZMMZPGNV-om propisanih minimalnih mjera zaštite u poslovanju s gotovim novcem nedvojbeno je povećala troškove poslovanja kladionica. Prema prosudbi Ministarstva unutarnjih poslova iz 2004. godine, to je iznos do 140 kuna dnevno po poslovnici, koji je nakon stupanja na snagu ZID ZMMZPGNV, uvjetno – ukoliko kladionica na temelju prosudbe ugroženosti nije oslobođena obveze osiguranja tjelesne zaštite – povećan i za troškove osiguranja tjelesne zaštite u kladionicama u kojima je zaposleno više od pet zaposlenika.
Međutim, ti troškovi su prema prosudbi Ministarstva unutarnjih poslova nerazmjerno manji od štete koja bi bez njihove primjene mogla nastati, u usporedbi s već nastalom znatnom materijalnom štetom te izvršenim kaznenim djelima ubojstava i nanošenja tjelesnih povreda osobama koje u kladionicama obavljaju poslove s gotovim novcem. Prema statističkim pokazateljima Ministarstva unutarnjih poslova, u kladionicama je u prvih šest mjeseci 2004. godine, u odnosu na isto razdoblje 2003. godine, zabilježen porast razbojništava za 700%.
Polazeći od načela razmjernosti propisanog člankom 16. Ustava, Ustavni sud utvrđuje da povećanje troškova kladioničkog poslovanja nastalo provedbom minimalnih mjera zaštite propisanih ZMMZPGNV-om ne predstavlja nerazmjerno ograničenje poduzetničke slobode kladionica, koje bi bilo u suprotnosti s Ustavom Republike Hrvatske.
8. U odnosu na navode predlagatelja da su »kladionice uvrštene u istu kategoriju zajedno sa bankama, štedionicama, FINO-om, HNB-om i drugim institucijama koje obavljaju novčarske transakcije, ali u daleko većem iznosu i opsegu nego kladionice«, treba reći da je članak 5. ZMMZPGNV svrstao poslovne jedinice i poslovna mjesta tih novčarskih institucija u I. kategoriju novčarskih institucija, u skladu s prosudbom sigurnosnog rizika njihovog poslovanja.
U skladu s drugačijom kategorizacijom tih novčarskih institucija, one su na temelju članka 8. ZMMZPGNV dužne u objektima u kojima posluju osigurati minimalne sigurnosne uvjete zaštite propisane člankom 8. ZMMZPGNV, koji su uslijed povećanog rizika poslovanja tih novčarskih institucija različiti od minimalnih sigurnosnih uvjeta zaštite koje su dužne osigurati novčarske institucije II. kategorije, u koje su svrstane kladionice.
Iz navedenog slijedi da su novčarske institucije I. kategorije i novčarske institucije II. kategorije u međusobno različitom pravnom položaju, utemeljenom na različitoj prosudbi njihovog sigurnosnog rizika, koji, pak, uslijed svoje naravi onemogućuje međusobnu usporedbu novčarskih institucija I. i II. kategorije s aspekta jednakog prav­nog položaja na tržištu, pa Ustavni sud i u tom dijelu prijedloga navode predlagatelja utvrđuje neosnovanim.
Okolnost koju ističe predlagatelj, da se »prilikom donošenja ovog Zakona nije pokušalo tražiti mišljenje kladionica, kako bi se u suradnji s njima uvidjelo koji su to problemi s kojima se susrećemo i kako se to može riješiti«, po stajalištu Ustavnog suda ne predstavlja ustavnopravno, već pitanje stručne i znanstvene podloge za donošenje određenog zakona (načelno stajalište izneseno u rješenju broj: U-I-4660/2004 od 20. travnja 2006. godine, objavljenom u »Narodnim novinama«, broj 58 od 26. svibnja 2006. godine).
9. Člankom 15. stavkom 2. ZMMZPGNV propisano je da ins­pekcijski nadzor nad provedbom ZMMZPGNV i propisa donesenih na temelju ZMMZPGNV provode službenici za nadzor djelatnosti privatne zaštite Ministarstva unutarnjih poslova (inspektori).
Izrazito povećanje sigurnosnog rizika, utvrđeno praćenjem sigurnosnog stanja u kladionicama u razdoblju nakon donošenja ZMMZPGNV, nastojalo se prevenirati člankom 9. ZID ZMMZPGNV, kojim je u članku 15. ZMMZPGNV dodan novi stavak 1.:
(1) Policijski službenik ovlašten je ući u poslovni prostor štedionice, poštanskih ureda Hrvatskih pošta i novčarskih institucija II. kategorije te utvrditi postojanje i cjelovitost sustava tehničke zaštite. O obavljenom pregledu policijski službenik podnosi pisano izvješće koje se dostavlja ustrojstvenoj jedinici Ministarstva unutarnjih poslova nadležnoj za nadzor djelatnosti privatne zaštite.
Novčarske institucije propisane člankom 3. ZMMZPGNV bile su dužne na temelju članka 20. ZMMZPGNV osigurati propisane minimalne sigurnosne uvjete u roku od godine dana od dana njegovog stupanja na snagu, odnosno u dodatnom roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ZID ZMMZPGNV. Ustavni sud stoga utvrđuje da je kladionicama ostavljen primjeren rok za provedbu ZMMZPGNV-om propisanih minimalnih mjera zaštite.
10. Slijedom iznesenog, imajući pri tome u vidu i činjenicu da novčarske institucije II. kategorije mogu na temelju prosudbe ugroženosti osigurati manje sigurnosne uvjete zaštite ukoliko se prosudbom ugroženosti utvrdi manja ugroženost pojedinih objekata, Ustavni sud utvrđuje da nisu osnovani predlagateljevi navodi kojima se obrazlažu tvrdnje o neustavnosti članka 3. stavka 1. i članka 5. stavka 1. točke 2. ZMMZPGNV, u dijelovima tih odredbi koji glase: »kladionice«.
Sud nije razmatrao predlagateljev prijedlog podnesen na temelju članka 45. Ustavnog zakona, jer je doneseno rješenje o neprihva­ćanju prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti osporenih dijelova članka 3. stavka 1. i članka 5. stavka 1. točke 2. ZMMZPGNV s Ustavom.
11. Na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona riješeno je kao u točki I. izreke ovog rješenja.
12. Odluka o objavi rješenja temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-2115/2004
Zagreb, 14. studenoga 2007.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
dr. sc. Petar Klarić, v. r.