USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1615

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Agata Račan, Emilija Rajić, Vice Vukojević i Milan Vuković, u postupcima koje je ustavnim tužbama pokrenuo J. K. iz M. s. 24, kojeg zastupa D. P., odvjetnik iz K., na sjednici održanoj 1. lipnja 2006., donio je

ODLUKU

I. Ustavne tužbe se usvajaju.
II. Ukidaju se:
– presuda Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-5555/2002-6 od 6. studenoga 2002. godine,
– presuda Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-5556/2002-6 od 6. studenoga 2002. godine.
III. Predmeti se vraćaju Upravnom sudu Republike Hrvatske na ponovni postupak.
IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Podnositelj je Ustavnom sudu Republike Hrvatske podnio ustavnu tužbu protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-5555/2002-6 od 6. studenoga 2002. godine, kojom je odbijena njegova tužba protiv rješenja Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: MUP), broj: 511-01-53-67456/1-01 od 21. ožujka 2002. godine. Osporenim rješenjem odbijen je prigovor podnositelja izjavljen protiv rješenja MUP-a broj: 511-01-53-58436/275-01 od 3. kolovoza 2001., kojim se podnositelj stavlja na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske od 6. kolovoza 2001., s tim da mu državna služba prestaje s danom 7. prosinca 2001. godine. Navedena ustavna tužba podnositelja u Ustavnom sudu zaprimljena je pod oznakom U-III-581/2003.
Podnositelj je Ustavnom sudu podnio i ustavnu tužbu protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-5556/2002-6 od 6. studenoga 2002. godine, kojom je odbijena njegova tužba protiv rješenja MUP-a broj: 511-01-53-1420/1-02 od 4. travnja 2002. Osporenim rješenjem odbijen je prigovor podnositelja izjavljen protiv rješenja Policijske uprave karlovačke broj: 511-05-05/2-6-4785/157-01 od 7. prosinca 2001. godine, kojim je utvrđeno da je podnositelju, djelatniku MUP-a, PU karlovačka, na raspolaganju Vladi Republike Hrvatske, prestala državna služba po sili zakona s danom 7. prosinca 2001. godine. Navedena ustavna tužba podnositelja u Ustavnom sudu zaprimljena je pod oznakom U-III-582/2003.
2. U ustavnoj tužbi broj: U-III-581/2003 podnositelj navodi da obrazloženja rješenja kojim je stavljen na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske »nisu osnovana«, jer se u njima »navodi kako su pojedina radna mjesta u Ministarstvu unutarnjih poslova ukinuta, pa tako i radno mjesto tužitelja«, unatoč tome što »ničim u postup­ku nije utvrđeno da bi radno mjesto tužitelja bilo ukinuto, niti je bilo čime utvrđeno temeljem kojih kriterija se upravo tužitelj stavlja na raspolaganje«. Podnositelj zaključuje da je njegovo stavljanje na raspolaganje »nečija subjektivna diskreciona ocjena, a ne rezultat pravilne primjene kriterija utvrđenih zakonskim i podzakonskim propisima«. Smatra da je Upravni sud samo ponovio navode uprav­nih tijela, ne uzimajući u obzir činjenicu da »radno mjesto tužitelja nije ukinuto« niti njegove prigovore o nepostojanju kriterija prema kojima je u MUP-u provedeno stavljanje na raspolaganje.
U ustavnoj tužbi broj: U-III-582/2003 podnositelj navodi da se Upravni sud, odbijajući njegovu tužbu u predmetu Us-5556/2002-6, poziva »na svoju presudu pod brojem Us-5555/01 od 6. 11. 2002. g. kojom je odbio tužbu tužitelja izjavljenu protiv rješenja Ministarstva unutarnjih poslova kojim je stavljen na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske. Obzirom da je tužitelj dana 18. 2. 2003. g. podnio ustavnu tužbu protiv citirane presude Upravnog suda, a kojom smatra da je stavljanjem na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske povrijeđeno njegovo ustavno pravo na rad, to je i presudom Upravnog suda broj Us-5556/01 od 6. 11. 2002. g. a kojim je odbijena njegova tužba protiv rješenja o prestanku državne službe po sili zakona došlo do iste ustavne povrede«.
Podnositelj smatra da mu je osporenim presudama i rješenjima povrijeđeno ustavno pravo na rad, zajamčeno člankom 54. stavkom 1. Ustava. Iz sadržaja obje ustavne tužbe razvidno je da podnositelj tu povredu povezuje s ustavnim jamstvom jednakosti pred zakonom, propisanim člankom 14. stavkom 2. Ustava. Podnositelj u obje ustavne tužbe predlaže da Ustavni sud ukine osporene presude Upravnog suda i osporena rješenja MUP-a.
3. Zbog povezanosti dvaju predmeta, Ustavni sud ispitao je povrede ustavnih prava, koje podnositelj ističe u ustavnim tužbama, u jednom ustavnosudskom postupku, te o obje ustavne tužbe odlučio jednom odlukom.
Za potrebe ustavnosudskog postupka zatraženi su na uvid mjerodavni spisi MUP-a.

Ustavne tužbe su osnovane.

4. Članak 62. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) propisuje:
Svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti... kojim je odlučeno o njegovim pravima i obvezama (...), povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom (...).
U postupku pokrenutom ustavnom tužbom Ustavni sud ispituje eventualne povrede samo onih ustavnih prava koja podnositelj navede u ustavnoj tužbi, istodobno označujući mjerodavne odredbe Ustava u kojima su ta prava zajamčena.
Ustavni sud, u granicama zahtjeva istaknutog u ustavnoj tužbi, utvrđuje je li u postupku odlučivanja o pravima i obvezama podnositelja pred nadležnim tijelima povrijeđeno njegovo ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom (ustavno pravo). Ustavni sud ne ispituje povrede zakona, nego povrede ustavnih prava. Budući da sudsku kontrolu zakonitosti upravnih akata provodi Upravni sud Republike Hrvatske, Ustavni sud je nadležan u prvom redu ispitati je li ta kontrola provedena u postupku propisanom zakonom i u skladu s Ustavom zajamčenim jamstvima sudske kontrole, što obuhvaća i ispitivanje nezakonitosti upravnog akta (u prvom redu, nenadležnosti, pogrešne primjene materijalnog prava i/ili bitne povrede pravila upravnog postupka), ali samo ako se one pojave kao odrednice sadržaja povrijeđenog ustavnog prava ili kao neki oblik njegove povrede.
Konačno, Ustavni sud se u postupku pokrenutom ustavnom tužbom u pravilu ne upušta u ispitivanje pravilnosti utvrđenog činjeničnog stanja. Polazeći od činjenica utvrđenih u postupcima pred nadležnim tijelima, Ustavni sud razmatra samo one činjenice od kojih ovisi njegova ocjena o povredi ustavnog prava.
5. U ovom ustavnosudskom postupku Ustavni sud polazi od sljedećih odredaba Zakona o državnim službenicima i namještenicima (»Narodne novine«, broj 27/01.):
Članak 103. stavci 4. i 5.
(4) U slučaju ukidanja pojedinih radnih mjesta u državnom tijelu, službenici će se rasporediti na druga radna mjesta u okviru svoje stručne spreme, u tom ili drugom državnom tijelu najkasnije u roku tri mjeseca od dana ukidanja radnih mjesta, a do rasporeda na novo radno mjesto ostvaruju pravo na plaću i ostala prava iz službe prema rješenjima koja su imali prije ukidanja radnih mjesta.
(5) Službenici koji ne budu raspoređeni u roku iz stavka 4. ovoga članka iz razloga što nema slobodnih radnih mjesta, stavljaju se na raspolaganje Vladi rješenjem čelnika tijela.
Članak 106. stavak 1.
(1) Za vrijeme trajanja raspolaganja, službenika se može privremeno ili trajno premjestiti i rasporediti na radno mjesto njegove vrste i struke u bilo koje državno tijelo, koje nije udaljeno više od 100 kilometara od mjesta njegova stanovanja.
Članak 118. točka i.
Službeniku prestaje državna služba po sili zakona:
i) istekom roka raspolaganja – prvoga dana po isteku roka,
Ustavni sud ocjenjuje da navedene zakonske odredbe ne daju osnove za različito tumačenje instituta stavljanja na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske, odnosno da u dostatnoj mjeri osiguravaju njegovu jedinstvenu primjenu u praksi.
Institut stavljanja na raspolaganje iz članka 103. stavka 4. Zakona o državnim službenicima i namještenicima vezan je uz činjenicu ukidanja pojedinih radnih mjesta u državnom tijelu. Njegova je legalna svrha da se državni službenici, koji su nakon ukidanja radnog mjesta u državnom tijelu u kojem su primljeni u državnu službu ostali neraspoređeni, stave na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske kako bi se u razdoblju u kojem su na raspolaganju pokušali privremeno ili trajno premjestiti i rasporediti na radno mjesto odgovarajuće vrste i struke u bilo koje državno tijelo.
Polazeći od činjenice da podnositelj u ustavnoj tužbi osporava mogućnost primjene članka 103. stavka 4. Zakona o državnim službenicima i namještenicima u njegovom slučaju (jer, kako ističe, njegovo radno mjesto nije ukinuto), Ustavni sud smatra potrebnim napomenuti da je pitanje o tome je li u konkretnom slučaju došlo do ukidanja radnog mjesta podnositelja – činjenične naravi. Utvrđivanje te činjenice u nadležnosti je upravnih tijela, pa i Upravnog suda (članak 39. stavci 3. i 4. Zakona o upravnim sporovima, »Narodne novine«, broj 53/91., 9/92. i 77/92.). Budući da se Ustavni sud ne upušta u ispitivanje pravilnosti utvrđenog činjeničnog stanja, ti navodi podnositelja u ustavnosudskom postupku nisu razmatrani.
Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku polazi od prethodno navedene legalne svrhe instituta stavljanja na raspolaganje, prema kojoj prestanak državne službe nastupa po sili zakona prvi idući dan nakon isteka roka raspolaganja, ali samo pod uvjetom da do isteka tog roka nadležne državne službe nisu uspjele službenika premjestiti u drugo državno tijelo i rasporediti na odgovarajuće radno mjesto.
6. Suprotno legalnoj svrsi instituta stavljanja na raspolaganje, nadležno tijelo je u konkretnom slučaju donijelo rješenje, broj: 511-01-53-58436/275-01 od 3. kolovoza 2001., čije prve dvije točke izreke glase:
»1. J. K., rođen-a 14. 10. 1970. godine u mjestu K., sa SREDNJOM STRUČNOM SPREMOM, u zvanju POLICAJAC, sa 10 godina 06 mjeseci i 26 dana neprekidnog radnog staža u državnim tijelima Republike Hrvatske, neraspoređeni državni službenik Ministarstva unutarnjih poslova, PU KARLOVAČKA, stavlja se na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske od 06. 08. 2001. godine.
2. Imenovani službenik može biti na raspolaganju do 6. 12. 2001. godine, s tim da mu državna služba prestaje s danom 07. 12. 2001. godine.«
Ni u izreci ni u obrazloženju tog rješenja ne navodi se obveza države da podnositelju – u razdoblju u kojem je na raspolaganju Vladi Republike Hrvatske – pokuša osigurati premještaj i raspored na radno mjesto odgovarajuće vrste i struke u bilo kojem državnom tijelu, što bi moglo spriječiti da članak 118. točka i) Zakona o državnim službenicima i namještenicima proizvede neposredni pravni učinak u konkretnom slučaju, jer bi bili otklonjeni razlozi stavljanja podnositelja na raspolaganje, a time i prestanka državne službe podnositelja po sili zakona istekom roka raspolaganja. U obrazloženju se navodi samo to da je dan prestanka državne službe utvrđen »u skladu s člankom 118. stavak 1. točka i) Zakona o državnim službenicima i namještenicima« (članak 118. nema više stavaka, pa je naznaka »stavak 1.« pogrešna – op.).
Sukladno navedenom, određivanjem dana prestanka državne službe u izreci rješenja o stavljanju na raspolaganje (koja izreka stječe svojstva konačnosti, izvršnosti i pravomoćnosti), a da se ni u izreci ni u obrazloženju uz taj prestanak nije vezao uvjet kao njegov dodatak, nadležno tijelo postupilo je protivno legalnoj svrsi instituta stavljanja na raspolaganje. Prestanak državne službe podnositelja ovisio je o neizvjesnom nastupu buduće okolnosti koja nije mogla biti poznata nadležnom tijelu u času donošenja rješenja o stavljanju na raspolaganje (nadležno tijelo, naime, u tom trenutku nije moglo znati hoće li se naći slobodno radno mjesto za podnositelja u bilo kojem državnom tijelu Republike Hrvatske u zemlji ili inozemstvu u mjesecima koji slijede, za vrijeme dok bude na raspolaganju Vladi Republike Hrvatske).
Stoga donošenje takvog rješenja otvara sumnju u izigravanje instituta stavljanja na raspolaganje, jer je iz njega razvidno da se taj pravni institut u konkretnom slučaju iskoristio za postizanje svrhe različite od one zbog koje je institut ustanovljen. Drugim riječima, u konkretnom slučaju osnovano je zaključiti da je stavljanje na raspolaganje iskorišteno kao sredstvo za prestanak državne službe podnositelju, suprotno razlozima zbog kojih je zakonodavac ustanovio institut stavljanja na raspolaganje i suprotno svrsi koja je stavljanjem na raspolaganje u prvom redu trebala biti postignuta.
7. Navedenu pogrešku u cilju i svrsi akta (izigravanje ovlaštenja, détournement de pouvoir) nije ispravilo drugostupanjsko upravno tijelo u postupku provedenom po prigovoru podnositelja.
U postupku sudske kontrole zakonitosti spornih rješenja, Upravni sud Republike Hrvatske odbio je tužbu podnositelja kao neosnovanu, a da se na nezakoniti dio točke 2. izreke prvostupanjskog rješenja, odnosno na propust drugostupanjskog tijela da ga ispravi, nije osvrnuo.
Upravni sud u obrazloženju osporene presude samo utvrđuje da je »stupanjem na snagu citiranih Pravilnika o unutarnjem redu broj policajaca na radnom mjestu tužitelja smanjen, to je imalo za posljedicu da je za određeni broj djelatnika radno mjesto ukinuto, pa je tuženo tijelo opravdano postupilo kada je odbilo prigovor tužitelja«, odnosno da je tuženo tijelo »poštivalo odredbe Kolektivnog ugovora za državne službenike i namještenike kao i odredbe Zakona o državnim službenicima i namještenicima, stoga prema ocjeni Suda nema povrede zakona na štetu tužitelja«.
Ustavni sud ocjenjuje da su učinjene pogreške prvostupanjskog upravnog tijela, opisane u točki 6. obrazloženja ove odluke, i s njom povezani propusti drugostupanjskog upravnog tijela, a osobito Upravnog suda u postupku sudske kontrole zakonitosti osporenih rješenja, takve naravi da se ne mogu smatrati ustavnopravno prihvatljivima s aspekta zaštite ustavnog prava podnositelja na jednakost pred zakonom, zajamčenog člankom 14. stavkom 2. Ustava. Navedene pogreške i propusti u konkretnom slučaju dobivaju posebnu težinu ima li se u vidu da su učinjeni u upravnoj stvari vezanoj uz prava i obveze iz državne službe.
Budući da je podnositelj ustavnom tužbom broj: U-III-582/2003 osporio i pojedinačne akte donesene u postupku prestanka njegove državne službe po sili zakona, koji je uslijedio nakon (i zbog) postup­ka u kojem je stavljen na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske, Ustavni sud ocjenjuje da je podnositelju povrijeđeno i ustavno pravo na rad, zajamčeno člankom 54. stavkom 1. Ustava.
8. Ustavni sud primjećuje da se Upravni sud u osporenoj presudi nije osvrnuo ni na činjenicu da su obrazloženja prvostupanjskog i drugostupanjskog rješenja MUP-a u konkretnoj upravnoj stvari sadržajno istovjetna obrazloženjima rješenja MUP-a u brojnim drugim istovrsnim upravnim stvarima stavljanja na raspolaganje protiv kojih su i drugi policijski djelatnici MUP-a pokrenuli upravne sporove zbog istih razloga zbog kojih je taj spor pokrenuo i podnositelj ove ustavne tužbe.
Pravna narav prava i obveza vezanih uz stavljanje na raspolaganje, a osobito činjenica da ono može dovesti do prestanka državne službe, zahtijeva da se rješenja o stavljanju na raspolaganje u pravilu ne smiju donositi u skraćenom upravnom postupku, te da obrazloženja takvih rješenja moraju biti sastavljena u skladu s člankom 209. stavkom 2. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 53/91. i 103/96. – odluka Ustavnog suda; u daljnjem tekstu: ZUP), odnosno da moraju biti potpuna, jasna, određena i uvijek u korelaciji s izrekom rješenja, te da uz ostale zakonom propisane podatke moraju sadržavati i razloge kojima se upravno tijelo vodilo pri donošenju rješenja u konkretnom slučaju, što uključuje i razloge vezane uz samu stranku koju se rješenjem stavlja na raspolaganje.
Ustavni sud stoga napominje da je Upravni sud bio dužan (u granicama zahtjeva iz tužbe) provesti kontrolu zakonitosti osporenih rješenja i s aspekta njihove »tipiziranosti« i bezličnosti do stupnja koji se ne može smatrati sukladnim članku 209. stavku 2. ZUP-a, osobito stoga što se radilo o upravnoj stvari u kojoj se rješavalo o pravima i obvezama podnositelja vezanim uz uvjete njegove državne službe, s učincima koji su doveli do njezina prestanka.
9. Uvažavajući utvrđenja sadržana u točkama 6. do 8. obrazloženja ove odluke, a osobito razloge koji su doveli do povrede ustavnih prava podnositelja, Ustavni sud ocjenjuje da u konkretnom slučaju nije provedena sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti, zajamčena člankom 19. stavkom 2. u vezi s člancima 14. stavkom 2. i 29. stavkom 1. Ustava.
Stoga Ustavni sud smatra osnovanim u ovom ustavnosudskom postupku ukinuti samo osporene presude Upravnog suda Republike Hrvatske. Sve utvrđene povrede ustavnih prava podnositelja, naime, vezane su uz propuste tog suda u provedbi sudske kontrole zakonitosti osporenih upravnih akata, koja se stoga treba iznova provesti u skladu s načelnim pravnim stajalištima Ustavnog suda izraženim u ovoj odluci.
10. Na temelju članaka 73. i 76. Ustavnog zakona odlučeno je kao u izreci. Objava ove odluke u »Narodnim novinama« temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-581/2003
U-III-582/2003
Zagreb, 1. lipnja 2006.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
dr. sc. Petar Klarić, v. r.