|
|
|
|
1734
Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i Milan Vuković, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo M. L. iz K., na sjednici održanoj 1. lipnja 2006., donio je
I. Utvrđuje se da je podnositelju ustavne tužbe u razdoblju od 3. kolovoza 2001. do 7. prosinca 2001. godine bilo povrijeđeno ustavno pravo na sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti, zajamčeno člankom 19. stavkom 2., u vezi s ustavnim pravima na jednakost pred zakonom i pravičnim suđenjem, zajamčenim člancima 14. stavkom 2. i 29. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske:
– presudom Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-5444/2002-6 od 13. studenog 2002.,
– rješenjem Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske broj: 511-01-53-66433/1-01 od 21. ožujka 2002. i
– rješenjem Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske broj: 511-01-53-58436/213-01 od 3. kolovoza 2001.
II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.
Obrazloženje
1. Podnositelj je Ustavnom sudu Republike Hrvatske podnio ustavnu tužbu protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-5444/2002-6 od 13. studenoga 2002. godine, kojom je odbijena njegova tužba protiv rješenja Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: MUP) broj: 511-01-53-66433/1-01 od 21. ožujka 2002. godine. Osporenim rješenjem odbijen je prigovor podnositelja, izjavljen protiv rješenja MUP-a broj: 511-01-53-58436/213-01 od 3. kolovoza 2001., kojim se podnositelj stavlja na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske od 6. kolovoza 2001., s tim da mu državna služba prestaje s danom 7. prosinca 2001. godine.
2. U opsežnoj ustavnoj tužbi podnositelj osporava presudu Upravnog suda Republike Hrvatske »zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, zbog bitnih povreda pravila postupka i pogrešne primjene materijalnog prava«, ali i »primjenu Pravilnika o unutarnjem redu kao i njegove izmjene i dopune od 3. svibnja 2001.g. na koji se državno tijelo poziva u obrazloženju osporenog rješenja, jer mu kao građaninu Republike Hrvatske nikada do danas nije obrazloženo iz kojih razloga je upravo on neraspoređen, a na njegovo radno mjesto su došle druge osobe«.
Podnositelj iznosi podrobnu analizu svih točaka izreke osporenog prvostupanjskog rješenja MUP-a smatrajući ih međusobno kontradiktornim i suprotnim članku 202. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 53/91., 103/96. – odluka Ustavnog suda, u daljnjem tekstu: ZUP) pa ističe da je »pod točkom 1. izreke pobijanog rješenja navedeno da tužitelj ima srednju stručnu spremu, dakle edukativno je kvalificiran (...), da bi odmah poslije pod istom točkom izreke navelo da je tužitelj neraspoređeni namještenik MUP-a RH, bez da mu je dostavljeno rješenje o neraspoređenosti s poukom o pravnom lijeku (...). Onda se opet ističe da tužitelju otkazni rok teče od određenog datuma, da bi se u istom rješenju istaklo da je to rješenje prestalo važiti ponovno s utvrđenim određenim datumom, da mu služba prestaje s danom.... (...), čime se najgrublje i najbrutalnije krši Ustav RH, ZUP, Zakon o državnim službenicima i namještenicima te čl. 73. Zakona o radu«, te da je »Upravni sud propustio valjano obrazložiti navode tužitelja o povredama propisa prilikom stavljanja van rasporeda i prestanka službe tužitelja«.
Podnositelj nadalje ističe da su »sva rješenja jednaka, odnosno imaju isto obrazloženje, što znači da upravno tijelo nije poštivalo nikakve kriterije koji su bili prethodno utvrđeni. Očito je da su ‘kriteriji’ bili isključivo subjektivni i proizvoljni«, zaključujući da je »do izražaja došla isključivo samovolja pojedinaca koji tužitelju nisu valjano obrazložili i dostavili na uvid objektivne razloge za njegovo neraspoređivanje (...), jer kako objasniti da su na tužiteljevom radnom mjestu raspoređeni ljudi s lošijim rezultatima rada i ocjenama«.
Podnositelj stoga smatra da su mu osporenom presudom i rješenjima povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14., 19. stavkom 2., 44. i 45. Ustava Republike Hrvatske, a navodi i povrede članaka 3. i 19. stavka 1. Ustava, kojima se ne jamče pojedinačna ustavna prava.
Podnositelj predlaže da Ustavni sud ukine osporenu presudu Upravnog suda i predmet vrati na ponovni upravnosudski postupak.
3. Za potrebe ustavnosudskog postupka zatražen je na uvid mjerodavni spis MUP-a.
Ustavni sud pri tome napominje da predmet ovog ustavnosudskog postupka nije prestanak državne službe po sili zakona istekom roka raspolaganja. Podnositelj je, naime, pred Ustavnim sudom zatražio zaštitu svojih ustavnih prava samo protiv pojedinačnih akata vezanih uz njegovo stavljanje na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske, ali ne i protiv prestanka državne službe.
Ustavna tužba
je osnovana.
4. Članak 62.
stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne
novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu:
Ustavni zakon) propisuje:
Svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti... kojim je odlučeno o njegovim pravima i obvezama (...), povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom (...).
U postupku pokrenutom ustavnom tužbom, Ustavni sud ispituje eventualne povrede samo onih ustavnih prava koja podnositelj navede u ustavnoj tužbi, istodobno označujući mjerodavne odredbe Ustava u kojima su ta prava zajamčena.
Ustavni sud, u granicama zahtjeva istaknutog u ustavnoj tužbi, utvrđuje je li u postupku odlučivanja o pravima i obvezama podnositelja pred nadležnim tijelima povrijeđeno njegovo ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom (ustavno pravo). Ustavni sud ne ispituje povrede zakona, nego povrede ustavnih prava. Budući da sudsku kontrolu zakonitosti upravnih akata provodi Upravni sud Republike Hrvatske, Ustavni sud je nadležan u prvom redu ispitati je li ta kontrola provedena u postupku propisanom zakonom i u skladu s Ustavom zajamčenim jamstvima sudske kontrole, što obuhvaća i ispitivanje slučajeva nezakonitosti upravnog akta (u prvom redu, nenadležnosti, pogrešne primjene materijalnog prava i/ili bitne povrede pravila upravnog postupka), ali samo ako se oni pojave kao odrednice sadržaja povrijeđenog ustavnog prava ili kao neki oblik njegove povrede.
Konačno, Ustavni sud se u postupku pokrenutom ustavnom tužbom, u pravilu, ne upušta u ispitivanje pravilnosti utvrđenog činjeničnog stanja. Polazeći od činjenica utvrđenih u postupcima pred nadležnim tijelima, Ustavni sud razmatra samo one činjenice od kojih ovisi njegova ocjena o povredi ustavnog prava.
5. U ovom ustavnosudskom postupku Ustavni sud polazi od sljedećih odredaba Zakona o državnim službenicima i namještenicima (»Narodne novine«, broj 27/01.):
Članak 103. stavci 4. i 5.
(4) U slučaju ukidanja pojedinih radnih mjesta u državnom tijelu, službenici će se rasporediti na druga radna mjesta u okviru svoje stručne spreme, u tom ili drugom državnom tijelu najkasnije u roku tri mjeseca od dana ukidanja radnih mjesta, a do rasporeda na novo radno mjesto ostvaruju pravo na plaću i ostala prava iz službe prema rješenjima koja su imali prije ukidanja radnih mjesta.
(5) Službenici koji ne budu raspoređeni u roku iz stavka 4. ovoga članka iz razloga što nema slobodnih radnih mjesta, stavljaju se na raspolaganje Vladi rješenjem čelnika tijela.
Članak 106. stavak 1.
(1) Za vrijeme trajanja raspolaganja, službenika se može privremeno ili trajno premjestiti i rasporediti na radno mjesto njegove vrste i struke u bilo koje državno tijelo, koje nije udaljeno više od 100 kilometara od mjesta njegova stanovanja.
Članak 118. točka i.
Službeniku prestaje državna služba po sili zakona:
i) istekom roka raspolaganja – prvoga dana po isteku roka,
Ustavni sud ocjenjuje da navedene zakonske odredbe ne daju osnove za različito tumačenje instituta stavljanja na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske, odnosno da u dostatnoj mjeri osiguravaju njegovu jedinstvenu primjenu u praksi.
Institut stavljanja na raspolaganje iz članka 103. stavka 4. Zakona o državnim službenicima i namještenicima vezan je uz činjenicu ukidanja pojedinih radnih mjesta u državnom tijelu (je li u pojedinom slučaju doista došlo do ukidanja radnog mjesta jest pitanje činjenične naravi. Utvrđivanje te činjenice u nadležnosti je upravnih tijela pa i Upravnog suda, u skladu s člankom 39. stavcima 3. i 4. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine«, broj 53/91., 9/92., 77/92.), a ne Ustavnog suda. Njegova je legalna svrha da se državni službenici, koji su, nakon ukidanja radnog mjesta u državnom tijelu u kojemu su primljeni u državnu službu, ostali neraspoređeni, stave na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske kako bi se u razdoblju u kojemu su na raspolaganju pokušali privremeno ili trajno premjestiti i rasporediti na radno mjesto odgovarajuće vrste i struke u bilo koje državno tijelo.
Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku polazi od prethodno navedene legalne svrhe instituta stavljanja na raspolaganje, prema kojoj prestanak državne službe nastupa po sili zakona prvi idući dan nakon isteka roka raspolaganja, ali samo pod uvjetom da do isteka tog roka nadležne državne službe nisu uspjele službenika premjestiti u drugo državno tijelo i rasporediti na odgovarajuće radno mjesto.
6. Suprotno legalnoj svrsi instituta stavljanja na raspolaganje, nadležno tijelo je u konkretnom slučaju donijelo rješenje broj: 511-01-53-58436/213-01 od 3. kolovoza 2001., čije prve dvije točke izreke glase:
»1. M. L., rođen-a 5. 8. 1961. godine u mjestu K., sa SREDNJOM STRUČNOM SPREMOM, u zvanju POLICAJAC, s 10 godina 05 mjeseci i 02 dana neprekidnog radnog staža u državnim tijelima Republike Hrvatske, neraspoređeni državni službenik Ministarstva unutarnjih poslova, PU K., stavlja se na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske od 6. 8. 2001. godine.
2. Imenovani službenik može biti na raspolaganju do 6. 12. 2001. godine, s tim da mu državna služba prestaje s danom 7. 12. 2001. godine«.
Ni u izreci ni u obrazloženju tog rješenja ne navodi se obveza države da podnositelju – u razdoblju u kojemu je na raspolaganju Vladi Republike Hrvatske – pokuša osigurati premještaj i raspored na radno mjesto odgovarajuće vrste i struke u bilo kojem državnom tijelu, što bi moglo spriječiti da članak 118. točka i) Zakona o državnim službenicima i namještenicima proizvede neposredni pravni učinak u konkretnom slučaju jer bi bili otklonjeni razlozi stavljanja podnositelja na raspolaganje. U obrazloženju se navodi samo to da je dan prestanka državne službe utvrđen »u skladu s člankom 118. stavak 1. točka i) Zakona o državnim službenicima i namještenicima« (članak 118. nema više stavaka pa je naznaka »stavak 1.« pogrešna – op.).
Sukladno navedenom, određivanjem dana prestanka državne službe u izreci rješenja o stavljanju na raspolaganje (koja izreka stječe svojstva konačnosti, izvršnosti i pravomoćnosti), a da se ni u izreci ni u obrazloženju uz taj prestanak nije vezao uvjet kao njegov dodatak, nadležno tijelo postupilo je protivno legalnoj svrsi instituta stavljanja na raspolaganje. Prestanak državne službe podnositelja ovisio je o neizvjesnom nastupu buduće okolnosti koja nije mogla biti poznata nadležnom tijelu u času donošenja rješenja o stavljanju na raspolaganje (nadležno tijelo, naime, u tom trenutku nije moglo znati hoće li se naći slobodno radno mjesto za podnositelja u bilo kojem državnom tijelu Republike Hrvatske u zemlji ili inozemstvu u mjesecima koji slijede, za vrijeme dok bude na raspolaganju Vladi Republike Hrvatske).
Stoga donošenje takvog rješenja otvara sumnju u izigravanje instituta stavljanja na raspolaganje radi postizanja svrhe različite od one zbog koje je institut ustanovljen, to jest radi prestanka državne službe podnositelju, što je suprotno razlozima zbog kojih je zakonodavac ustanovio institut stavljanja na raspolaganje i suprotno svrsi koja je stavljanjem na raspolaganje u prvom redu trebala biti postignuta.
7. Navedenu pogrešku u cilju i svrsi akta (izigravanje ovlaštenja, détournement de pouvoir) nije ispravilo drugostupanjsko upravno tijelo u postupku provedenom po prigovoru podnositelja.
U postupku sudske kontrole zakonitosti spornih rješenja, Upravni sud Republike Hrvatske odbio je tužbu podnositelja kao neosnovanu, a da se na nezakoniti dio točke 2. izreke prvostupanjskog rješenja, odnosno na propust drugostupanjskog tijela da ga ispravi, nije osvrnuo.
Obrazloženje osporene presude Upravnog suda iscrpljuje se u navođenju zakona, drugih propisa i općih akata MUP-a mjerodavnih za institut stavljanja na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske, uz utvrđenje da je »s obzirom da je stupanjem na snagu navedenih Pravilnika o unutarnjem redu broj policajaca u VI Policijskoj postaji V., Policijske uprave k. smanjen tako da je ukinuto radno mjesto prometnog policajca na koje je prije stavljanja na raspolaganje bio raspoređen tužitelj, prema ocjeni Suda tuženo tijelo je pravilno postupilo kada je osporenim rješenjem odbilo prigovor tužitelja protiv rješenja kojim se isti stavlja na raspolaganje Vladi Republike Hrvatske do 6. prosinca 2001. godine«, te da »iz obrazloženja osporenog akta proizlazi da je tuženo tijelo prilikom predlaganja djelatnika za raspored na radna mjesta primjenjivalo kriterije« koji su utvrđeni mjerodavnim zakonima, uredbama i spomenutim Pravilnikom.
Ustavni sud ocjenjuje da su učinjena pogreška prvostupanjskog upravnog tijela, opisana u točki 6. obrazloženja ove odluke, i s njom povezani propusti drugostupanjskog upravnog tijela, a osobito Upravnog suda u postupku sudske kontrole zakonitosti osporenih rješenja, takve naravi da se ne mogu smatrati ustavnopravno prihvatljivim s aspekta zaštite ustavnog prava podnositelja na jednakost pred zakonom, zajamčenog člankom 14. stavkom 2. Ustava. Navedene pogreške i propusti, u konkretnom slučaju, dobivaju posebnu težinu ima li se u vidu da su učinjeni u upravnoj stvari vezanoj uz prava i obveze iz državne službe.
8. Ustavni sud primjećuje da se Upravni sud u osporenoj presudi nije osvrnuo ni na činjenicu da su obrazloženja prvostupanjskog i drugostupanjskog rješenja MUP-a u konkretnoj upravnoj stvari sadržajno istovjetna obrazloženjima rješenja MUP-a u brojnim drugim istovrsnim upravnim stvarima stavljanja na raspolaganje protiv kojih su i drugi policijski djelatnici MUP-a pokrenuli upravne sporove zbog istih razloga zbog kojih je taj spor pokrenuo i podnositelj ove ustavne tužbe.
Pravna narav prava i obveza vezanih uz stavljanje na raspolaganje, a osobito činjenica da ono može dovesti do prestanka državne službe, zahtijeva da se rješenja o stavljanju na raspolaganje, u pravilu, ne smiju donositi u skraćenom upravnom postupku te da obrazloženja takvih rješenja moraju biti sastavljena u skladu s člankom 209. stavkom 2. Zakona o općem upravnom postupku (»Narodne novine«, broj 53/91., 103/96. – odluka Ustavnog suda, u daljnjem tekstu: ZUP), odnosno da moraju biti potpuna, jasna, određena i uvijek u korelaciji s izrekom rješenja, te da uz ostale zakonom propisane podatke moraju sadržavati i razloge kojima se upravno tijelo vodilo pri donošenju rješenja u konkretnom slučaju, što uključuje i razloge vezane uz samu stranku, koja se rješenjem stavlja na raspolaganje.
Ustavni sud, stoga, napominje da je Upravni sud bio dužan (u granicama zahtjeva iz tužbe) provesti kontrolu zakonitosti osporenih rješenja i s aspekta njihove »tipiziranosti« i bezličnosti do stupnja koji se ne može smatrati sukladnim članku 209. stavku 2. ZUP-a, osobito stoga što se radilo o upravnoj stvari u kojoj se rješavalo o pravima i obvezama podnositelja vezanim uz uvjete njegove državne službe.
9. Uvažavajući utvrđenja sadržana u točkama 6. do 8. obrazloženja ove odluke, Ustavni sud ocjenjuje da u konkretnom slučaju nije provedena sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti, zajamčena člankom 19. stavkom 2. u vezi s člancima 14. stavkom 2. i 29. stavkom 1. Ustava.
10. Člankom 76. stavcima 1. i 3. Ustavnog zakona propisano je:
(1) Odlukom kojom se ustavna tužba usvaja, Ustavni sud ukida osporavani akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo.
(3) U slučaju da osporavani akt kojim je povrijeđeno ustavno pravo podnositelja više ne proizvodi pravne učinke, Ustavni sud u odluci utvrđuje njegovu neustavnost, navodeći u izreci ustavno pravo koje je podnositelju tim aktom povrijeđeno.
Budući da su osporeni upravni akti važili samo za razdoblje u kojemu je podnositelj bio na raspolaganju Vladi Republike Hrvatske (koje je započelo 3. kolovoza 2001., a isteklo 7. prosinca 2001. godine) te da se osporena presuda Upravnog suda Republike Hrvatske odnosi samo na to razdoblje, Ustavni sud postupio je u skladu s člankom 76. stavkom 3. Ustavnog zakona.
11. Na temelju članka 76. stavka 3. Ustavnog zakona odlučeno je kao u izreci. Objava ove odluke u »Narodnim novinama« temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.
Broj:
U-III-807/2003
Zagreb, 1. lipnja 2006.
USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
dr. sc. Petar Klarić, v. r.
Link na brzi pregled poslovnih i internet usluga |