USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

1571

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i Milan Vuković, na temelju ovlasti za praćenje ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti te izvješćivanja Hrvatskog sabora o uočenim pojavama neustavnosti i nezakonitosti, propisanih člankom 128. alinejom 5. Ustava Republike Hrvatske i člankom 104. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), na sjednici održanoj 1. lipnja 2006. godine, utvrdio je

IZVJEŠĆE

I. Stupanje na snagu i početak primjene zakona i drugih propisa
1. Ustavnom sudu podneseno je nekoliko prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom završnih odredbi pojedinih zakona zbog toga što propisuju različito vrijeme njihova stupanja na snagu od vremena početka njihove primjene.
Završne odredbe zakona u povodu kojih su podneseni prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom glase:
– U-I-2745/2003 – Zakon o lijekovima i medicinskim proizvodima (»Narodne novine«, broj 121 od 27. srpnja 2003.):

Članak 153.

Zakon o lijekovima i medicinskim proizvodima (»Narodne novine«, br. 124/97. i 53/01.), prestaje važiti 1. siječnja 2004.

Članak 154.

Ovaj Zakon stupa na snagu osmoga dana od dana objave u »Narodnim novinama«, osim odredaba članka 16. stavka 1. i članka 19. stavka 2. i 6. koji se primjenjuju od 1. siječnja 2004.
– U-I-5049/2005 – Zakon o sjemenu, sadnom materijalu i priznavanju sorti poljoprivrednog bilja (»Narodne novine«, broj 140 od 28. studenoga 2005.):

Članak 108.

Na dan početka primjene ovoga Zakona prestaje važiti Zakon o sjemenu, sadnom materijalu i priznavanju sorti poljoprivrednog bilja (»Narodne novine«, broj 131/97. i 163/03.).
Danom stupanja na snagu ovoga Zakona poslove iz nadležnosti inspekcije bilinogojstva preuzima poljoprivredna inspekcija Ministarstva prema odredbama zakona iz stavka 1. ovoga članka.

Članak 109.

Ovaj Zakon stupa na snagu osmoga dana od dana objave u »Narodnim novinama«, a primjenjuje se od 1. siječnja 2008. godine.
– U-I-5050/2005 – Zakon o šumskom reprodukcijskom materijalu (»Narodne novine«, broj 140 od 28. studenoga 2005.):

Članak 66.

Danom početka primjene ovoga Zakona prestaje važiti Zakon o šumskom sjemenu i šumskim sadnicama (»Narodne novine«, broj 68/98. i 33/05.).

Članak 67.

Ovaj Zakon stupa na snagu osmoga dana od dana objave u »Narodnim novinama«, a primjenjuje se od 1. siječnja 2007. godine.
Nadalje, Ustavnom sudu podneseno je nekoliko prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom završnih odredbi pojedinih drugih propisa. Primjerice:
– U-II-2777/2005 – Pravilnik o postupku homologacije motornih vozila na dva ili tri kotača s obzirom na prostor za ugradbu stražnje registarske pločice TPV 210 (izdanje 00) (»Narodne novine«, broj 72 od 13. lipnja 2005.):

Članak 7. stavak 1.

(1) Ovaj pravilnik stupa na snagu osam dana od dana objave u »Narodnim novinama«, a počet će se primjenjivati s danom pristupa Republike Hrvatske Europskoj uniji.
Sličan normativni sadržaj prisutan je i u završnim odredbama pojedinih zakona, kao što su završne odredbe Zakona o osiguranju (»Narodne novine«, broj 151 od 23. prosinca 2005.), koje glase:

Članak 305. stavak 1.

(1) Od dana prijema Republike Hrvatske u članstvo Europske unije počet će se primjenjivati odredbe članka 21. stavci 4. i 5. (...) ovoga Zakona.

Članak 306.

Ovaj Zakon objavit će se u »Narodnim novinama«, a stupa na snagu 1. siječnja 2006.
Uvidom u »Narodne novine«, službeni list Republike Hrvatske, uočavaju se i brojni drugi zakoni koji propisuju dan njihova stupanja na snagu uz istodobnu odgodu početka njihove primjene. Opisana zakonodavna praksa učestalo je prisutna u pravnom poretku Republike Hrvatske od 1993. godine.
2. Takva zakonodavna praksa dovodi do pojave neustavnosti koja se očituje u tome da su u pravnom poretku Republike Hrvatske istodobno na snazi dva zakona koja uređuju pravne odnose u istovjetnom pravnom području – onaj raniji (koji je na snazi i primjenjuje se) i onaj kasniji (koji je također na snazi, ali se ne primjenjuje).
3. Stupanje na snagu zakona jest vremenski određen trenutak od kojega zakon počinje pravno djelovati, obvezujući svojim odredbama, uz mogućnost primjene sankcije u slučaju njihovog nepoštivanja, one na koje se odnosi.
Ustav Republike Hrvatske poznaje samo institut stupanja na snagu zakona, ali ne i institut (odgođene) primjene zakona koji je stupio na snagu.
Člankom 89. stavkom 1. i 3. Ustava Republike Hrvatske propisano je:
Prije nego što stupe na snagu zakoni i drugi propisi državnih tijela objavljuju se u »Narodnim novinama«, službenom listu Republike Hrvatske.
Zakon stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave, osim ako nije zbog osobito opravdanih razloga zakonom drukčije određeno.
Sukladno navedenom, ustavno je pravilo da zakoni stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objave u »Narodnim novinama«. Vremensko razdoblje od dana objave zakona do dana njegova stupanja na snagu (vakacija) potrebno je da bi se s odredbama novog zakona upoznali i za njegovu primjenu pripremili adresati na koje se odnosi.
Zakonodavac može iz osobito opravdanih razloga odrediti drugačije vakacijsko razdoblje, tako da zakon može stupiti na snagu na dan objave u »Narodnim novinama«, ali i na određeni dan u budućnosti koji zakonodavac propisuje ovisno o potrebama usklađivanja (harmoniziranja) zakonodavnog poretka radi osiguranja njegove jedinstvenosti.
Analizom normativnog sadržaja završnih odredbi zakona navedenih u točki 2. ovog Izvješća može se ocijeniti da zakonodavac zamjenjuje vakaciju (vrijeme čekanja) odgođenim početkom primjene zakona, koji Ustav ne poznaje.
4. Načelo vladavine prava, a osobito načelo pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka kao njegov sastavni dio, zahtijeva da stupanje na snagu zakona bude propisano na jasan i nedvojben način.
Zakon mora stupiti na snagu točno određenog dana, što ujedno znači da se od tog dana mora početi primjenjivati. To je opći ustavni zahtjev kojem mora udovoljavati svaki zakon.
Zakonske odredbe koje propisuju odgođeni početak primjene zakona koji je stupio na snagu ne udovoljavaju zahtjevima načela vladavine prava, osobito načelu pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka kao njegovom sastavnom dijelu.
Ustavni sud napominje da zakonodavac, sukladno Ustavu, može propisati stupanje na snagu zakona na sljedeće načine:
– određivanjem dana, mjeseca i godine kada zakon stupa na snagu (kalendarski), ili
– nastupom određenog događaja (primjerice, danom prijema Republike Hrvatske u članstvo u Europskoj uniji).
Pri tome je važno napomenuti da sve odredbe zakona ne moraju stupiti na snagu istodobno. Za pojedine glave i/ili odredbe zakona može se odrediti vremenski različito stupanje na snagu ovisno o normativnom sadržaju zakona i o drugim pretpostavkama koje je potrebno osigurati za njegovu provedbu. S ustavnopravnog aspekta važno je samo to, da stupanjem na snagu zakona ili pojedinih njegovih glava/odredbi istodobno započne i njihova primjena.
Sukladno prethodnim navodima, Ustavni sud izvješćuje Hrvatski sabor o potrebi izmjene dosadašnje zakonodavne prakse radi njezina usklađivanja s člankom 89. stavcima 1. i 3. Ustava Republike Hrvatske, na način da u svim zakonima propisuje samo njihovo stupanje na snagu koje će ujedno značiti i početak njihove primjene.
5. Prethodna utvrđenja na odgovarajući se način odnose i na druge (podzakonske) propise čije je donošenje u nadležnosti drugih tijela državne vlasti, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnih osoba s javnim ovlastima.

II. PROČIŠĆENI TEKSTOVI ZAKONA

1. Ustavni sud je rješenjem, broj: U-I-2597/2003 od 12. siječnja 2005. godine (»Narodne novine«, broj 11/05.), odbacio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o kaznenom postupku (»Narodne novine«, broj 62/03. – pročišćeni tekst). Sud je utvrdio da nije nadležan ocjenjivati suglasnost pročišćenog teksta zakona s Ustavom, jer pročišćeni tekst zakona po svojoj pravnoj naravi nije zakon u smislu članka 128. točke 1. Ustava. Razlozi kojima se Ustavni sud vodio pri rješavanju konkretne pravne stvari su sljedeći:
Pod pročišćenim tekstom zakona smatra se ukupnost važećih pravnih normi sabranih i sistematiziranih u jedan tekst iz više važećih i istovrsnih zakona. Svi sistematizirani zakoni su i dalje na snazi, a izrada pročišćenoga teksta ne utječe na njihov sadržaj ili važenje. Pročišćeni tekst zakona je tehničko pomagalo, koje omogućava adresatima sagledavanje određene zakonske materije na jednom mjestu. (...)
Pročišćeni tekst u pravilu se donosi kada su učinjene veće, odnosno opsežnije izmjene i dopune nekog propisa. Nadležno tijelo Hrvatskog sabora mora izraditi pročišćeni tekst na način da sve izmjene i dopune propisa sabere u jedan mjerodavni tekst. Tako nastali tekst nije novi propis, niti se njime stavljaju izvan snage pojedine izmjene i dopune propisa. Zbog toga je na nadležnom tijelu Hrvatskog sabora posebna odgovornost za vjerodostojnost sadržaja i istovjetnost brojčanih oznaka unijetih u određeni pročišćeni tekst.
Pri tom Ustavni sud posebno ima u vidu načelo vladavine prava – pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka, kao najvišu vrednotu ustavnog poretka i temelj za tumačenje Ustava Republike Hrvatske, propisan člankom 3. Ustava. Zahtjevi kojima mora biti udovoljeno u tekstu određenog zakona moraju se uvažavati i kod izrade pročišćenog teksta. Za ovo važno načelno stajalište Ustavni sud smatra odlučnom i činjenicu da hrvatski zakonodavac učestalo mijenja i dopunjuje pročišćene tekstove zakona koji, kako je prethodno izloženo, po svom sadržaju nisu zakon.
2. Člankom 59. točkom 6. Poslovnika Hrvatskog sabora (»Narodne novine«, broj 71/00., 129/00., 179/01., 6/02. – pročišćeni tekst) propisana je nadležnost Odbora za zakonodavstvo Hrvatskog sabora za izradu pročišćenih tekstova zakona:
(...) Odbor za zakonodavstvo utvrđuje i izdaje pročišćene tekstove zakona i drugih akata koje donosi Sabor, kad je tim zakonima ili aktima za to ovlašten ili kada su ti akti najmanje tri puta izmijenjeni ili dopunjeni.(...).
Uvidom u »Narodne novine« uočava se da zakonodavac ovlaštenje za izradu i donošenje pročišćenog teksta zakona uvijek daje u općenitoj formulaciji: »Ovlašćuje se Odbor za zakonodavstvo Hrvatskog sabora da izradi i izda pročišćeni tekst«. Niti u jednom slučaju nije uočeno odstupanje od ove opće formulacije.
3. Nedvojbeno je da česte izmjene i dopune zakona, osobito opsežnije, nalažu izradu njihovih pročišćenih tekstova kako bi ih adresati lakše koristili. Ovaj zahtjev, međutim, ne isključuje nužnost izrade pročišćenog teksta zakona sukladno pravilima pravne tehnike i zahtjevu koji načelo vladavine prava, propisano člankom 3. Ustava, postavlja u odnosu na ostala obilježja zakona (jasnoća sadržaja i nepromjenjivost brojčanih oznaka članaka).
To znači da pročišćeni tekst zakona adresatima mora služiti kao vjerodostojni izvor podataka o odredbama sadržanim u izvornom tekstu određenog zakona, odnosno o onima sadržanim u njegovim kasnijim izmjenama i/ili dopunama, jer samo u tom slučaju on ispunjava svoju svrhu i predstavlja akt kojega adresati mogu valjano koristiti.
Ustavni sud stoga ističe da se u uvodu pročišćenog teksta zakona uvijek trebaju naznačiti svi zakoni koji se unose u pročišćeni tekst, uz naznaku broja »Narodnih novina« u kojima su objavljeni i uz naznaku dana stupanja na snagu svakog pojedinog od njih.
Pročišćeni tekst zakona ne smije zadirati u sistematiku zakonskog teksta, niti u brojčane oznake članaka, jer su oni važni za pravilnu primjenu zakona.
Stoga zakonske odredbe u pročišćenom tekstu treba sistematizirati po redoslijedu koji je odredio zakonodavac, pri čemu nije dopušteno mijenjati brojčane oznake članaka određene u izvornom tekstu zakona (npr. Članak 5.), odnosno u njegovim izmjenama i dopunama (npr. Članak 5.a). Ispod svakog članka ili stavka koji je naknadno izmijenjen ili dopunjen treba naznačiti broj »Narodnih novina« u kojima je izmjena ili dopuna objavljena i datum njezina stupanja na snagu (npr. izmjena stupila na snagu 12. svibnja 2006., NN 26/06.).
Nadalje, u slučaju da je zakonom o izmjenama i/ili dopunama zakona pojedina odredba brisana, u pročišćenom tekstu mora biti navedena izvorna brojčana oznaka članka ili stavka koji je brisan, s tim što se u pročišćenom tekstu u tom slučaju ispod brisanog članka ili uz brisani stavak stavlja oznaka »brisan« uz istodobno navođenje broja »Narodnih novina« u kojima je brisanje izvršeno i uz naznaku datuma stupanja na snagu izvršene izmjene.
Konačno, u pročišćenom tekstu zakona nužno je u posebnoj (posljednjoj) glavi navesti redoslijedom prijelazne i završne odredbe svih zakona koji su obuhvaćeni pročišćenim tekstom, uz naznaku zakona kojemu pripadaju, broja »Narodnih novina« u kojima je taj zakon objavljen i datuma njegovog stupanja na snagu.
4. Ustavni sud ističe da su prethodna utvrđenja iznimno važna, jer je uvidom u »Narodne novine« uočena neustavna pojava da Hrvatski sabor donosi izmjene i dopune pročišćenih tekstova zakona, a ne izmjene i dopune samih zakona. Primjerice:
– u Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnom gospodarstvu (»Narodne novine«, broj 82/04.) članak 1. stavak 1. glasi:
U Zakonu o komunalnom gospodarstvu (»Narodne novine«, broj 36/95., 70/97., 128/99., 57/00., 129/00., 59/01. i 26/03. – pročišćeni tekst), u članku 3. stavku 1. točke 3. i 4. brišu se.
– u Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona o šumama (»Narodne novine«, broj 160/04) članak 1. glasi:
U Zakonu o šumama (»Narodne novine«, br. 54/83., 32/87., 47/89., 41/90., 52/90. – pročišćeni tekst, 5/91., 9/91., 61/91., 26/93., 76/93., 29/94., 76/99., 8/00. i 13/02.) članci 18., 20., 21., 22., 23., 24., 25. i 26. brišu se.
Primjeri pokazuju da zakoni o izmjenama i/ili dopunama pojedinih zakona polaze od pročišćenih tekstova zakona i njih mijenjaju i/ili dopunjuju, što znači da zakonodavac pročišćenom tekstu daje značenje zakona.
Budući da se brojčane oznake članaka u pročišćenim tekstovima razlikuju od onih u izvornim tekstovima zakona, te da se pri njihovoj izradi ne poštuju ni ostali zahtjevi navedeni u točki 3. ove glave Izvješća, u praksi je vrlo često nemoguće utvrditi koja se zakonska odredba mijenja ili dopunjuje, što narušava pravnu sigurnost objektivnog pravnog poretka, ali i pravnu sigurnost građana Republike Hrvatske.
Stoga Ustavni sud, na temelju ovlasti propisane člankom 128. alinejom 5. Ustava, izvješćuje Hrvatski sabor o pojavi neustavnosti u načinu izrade pročišćenog teksta zakona.
5. Ovo Izvješće objavit će se u »Narodnim novinama« u skladu s člankom 29. stavkom 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske.

Broj: U-X-80/2005
Zagreb, 1. lipnja 2006.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik Suda
dr. sc. Petar Klarić, v. r.