USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

507

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Petar Klarić, predsjednik Suda, te suci Marijan Hranjski, Mario Kos, Ivan Matija, Ivan Mrkonjić, Jasna Omejec, Željko Potočnjak, Agata Račan, Emilija Rajić, Smiljko Sokol, Nevenka Šernhorst, Vice Vukojević i Milan Vuković, u povodu prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske, na sjednici održanoj 25. siječnja 2006., donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske odredaba članka 13. stavka 1., članka 16., članka 17. stavka 4., članka 30. stavka 2. i članka 45. stavaka 1., 2. i 3. Zakona o vatrogastvu (»Narodne novine«, broj 106/99, 117/01, 96/03 i 174/04).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

 

Obrazloženje

1. Udruga profesionalnih vatrogasaca Hrvatske iz Zagreba, koju zastupa tajnik Udruge Branko Šimara (u daljnjem tekstu: podnositelj), podnijela je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske odredaba članka 13. stavka 1., članka 16., članka 17. stavka 4., članka 30. stavka 2. i članka 45. stavaka 1., 2. i 3. Zakona o vatrogastvu (»Narodne novine«, broj 106/99, 117/01, 96/03, 139/04 – pročišćeni tekst i 174/04).

Podnositelj smatra da odredba članka 16. Zakona o vatrogastvu, kojom se propisuje obvezno udruživanje vatrogasnih postrojbi odnosno vatrogasnih društava u vatrogasne zajednice, nije u suglasju s odredbom članka 43. Ustava (razvidno je iz sadržaja prijedloga da se upućuje na odredbu stavka 1. članka 43. Ustava), kojom je zajamčena građanima sloboda udruživanja.

U svezi s odredbama članka 13. stavka 1., članka 17. stavka 4., članka 30. stavka 2. i članka 45. stavaka 1., 2. i 3. Zakona o vatrogastvu podnositelj ističe da su one u nesuglasju s odredbama članaka 134., 135., 136. i 137. Ustava, kojima je zajamčeno pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu. Podnositelj smatra da se navedenim osporenim odredbama Zakona o vatrogastvu zadire u autonomiju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave na način:

– da se stavljanjem interventnih vatrogasnih postrojbi pod izravno zapovjedništvo glavnog vatrogasnog zapovjednika isključuje jedinica lokalne odnosno područne samouprave od utjecaja na rad tih postrojbi, dok odgovornost za njihov rad odnosno ukupno stanje protupožarne zaštite na njezinom području ostaje na jedinicama lokalne odnosno područne samouprave,

– da se imenovanje zapovjednika i zamjenika zapovjednika vatrogasnih postrojbi stavlja u nadležnost vatrogasnih zajednica odnosno vatrogasnih društava, čime se jedinica lokalne odnosno područne samouprave isključuje od odlučivanja o postavljanju odgovornih osoba u protupožarnoj zaštiti, dok odgovornost za stanje protupožarne zaštite na njezinom području ostaje isključivo na toj jedinici,

– da se nametanjem obveze izdvajanja dijela financijskih sredstava iz proračuna jedinica lokalne i područne samouprave i njihovim uplaćivanjem u korist vatrogasnih zajednica narušava pravo jedinica lokalne i područne samouprave na vlastite prihode i slobodno raspolaganje tim prihodima u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga.

Podnositelj predlaže ukidanje osporenih odredaba Zakona o vatrogastvu.

2. U tijeku razmatranja podnesenog prijedloga Ustavni sud je pribavio mišljenje Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske.

 

Prijedlog nije osnovan.

 

3. Osporene odredbe Zakona o vatrogastvu glase:

 

Članak 13. stavak 1.

Radi brzog djelovanja u gašenju požara prvenstveno na području Jadrana i pružanja pomoći susjednim državama u izvršavanju obveza utvrđenih međudržavnim ugovorima osnivaju se, na razini Republike Hrvatske, intervencijske vatrogasne postrojbe u sastavu kojih su i zračne snage za gašenje požara otvorenog prostora.

 

Članak 16.

Javne vatrogasne postrojbe, dobrovoljna vatrogasna društva, dobrovoljna vatrogasna društva u gospodarstvu i profesionalne vatrogasne postrojbe u gospodarstvu udružuju se u vatrogasnu zajednicu općine odnosno grada.

Iznimno od stavka 1. ovoga članka, dvije ili više jedinica lokalne samouprave mogu sporazumno osnovati zajedničku vatrogasnu zajednicu (u daljnjem tekstu: područna vatrogasna zajednica) u koju se udružuju javne vatrogasne postrojbe, dobrovoljna vatrogasna društva, dobrovoljna vatrogasna društva u gospodarstvu i profesionalne vatrogasne postrojbe u gospodarstvu s njihovih područja.

Vatrogasne zajednice iz stavka 1. i 2. ovoga članka udružuju se u vatrogasnu zajednicu županije i vatrogasnu zajednicu Grada Zagreba.

Ako na području općine ili grada nije osnovana vatrogasna zajednica odnosno nije osnovana područna vatrogasna zajednica, javne vatrogasne postrojbe, dobrovoljna vatrogasna društva, dobrovoljna vatrogasna društva u gospodarstvu i profesionalne vatrogasne postrojbe u gospodarstvu izravno se udružuju u vatrogasnu zajednicu županije odnosno vatrogasnu zajednicu Grada Zagreba.

Vatrogasne zajednice županija i Grada Zagreba udružuju se u Hrvatsku vatrogasnu zajednicu.

 

Članak 17. stavak 4.

Zapovjednika i zamjenika zapovjednika vatrogasnih postrojbi zajednica iz stavka 1. ovoga članka (općine, grada, županije i Grada Zagreba – op.Ust. suda) imenuje nadležno tijelo vatrogasne zajednice a potvrđuje ga poglavarstvo općine, grada, županije i Grada Zagreba odnosno poglavarstva udruženih jedinica lokalne samouprave.

 

Članak 30. stavak 2.

Zapovjednika postrojbe dobrovoljnog vatrogasnog društva imenuje nadležno tijelo vatrogasnog društva a potvrđuje ga poglavarstvo općine, grada ili Grada Zagreba.

 

Članak 45. stavci 1., 2. i 3.

Sredstva iz članka 43. stavka 2. i 3. ovoga Zakona (za financiranje redovne djelatnosti dobrovoljnih vatrogasnih društava i vatrogasnih zajednica te za opremanje njezinih članica, osim profesionalnih i dobrovoljnih vatrogasnih postrojbi u gospodarstvu i za financiranje djelatnosti vatrogasnih zajednica županija i Grada Zagreba – op.Ust.suda) osiguravaju općine, gradovi i županije iz izvornih prihoda proračuna, a najmanje, prema sljedećim mjerilima:

1. općina, grad ili županija s proračunom do 5.000.000,00 kuna izdvaja 5% sredstava iz proračuna, a svakim povećanjem proračunskih sredstava za 1.000.000,00 kuna izdvajanje se smanjuje za 0,1% do 25.000.000,00 kuna ukupne vrijednosti proračuna,

2. općina, grad ili županija s proračunom od 25.000.000,00 kuna izdvaja 3% sredstava iz proračuna, a svakim povećanjem proračunskih sredstava za 2.000.000,00 kuna izdvajanje se smanjuje za 0,1%, do 45.000.000,00 kuna ukupne vrijednosti proračuna,

3. općina, grad i županija s proračunom od 45.000.000,00 kuna izdvaja 2% sredstava iz proračuna, a svakim povećanjem proračunskih sredstava za 10.000.000,00 kuna izdvajanje se smanjuje za 0,1%, s time da smanjenje ne može biti manje od 1% ukupnih proračunskih sredstava, općina, grada ili županije, a Grad Zagreb izdvaja 0,35% iz proračuna Grada Zagreba.

Prema mjerilima utvrđenim stavkom 1. ovoga članka, općine, gradovi i županije uplaćuju sredstva na račun vatrogasnih zajednica ili dobrovoljnih vatrogasnih društava gdje nema vatrogasne zajednice.

Grad Zagreb uplaćuje sredstva na račun Vatrogasne zajednice Grada Zagreba, sukladno procjeni ugroženosti i planu zaštite od požara Grada Zagreba.

4. Člankom 43. Ustava Republike Hrvatske propisano je:

Svakom se jamči pravo na slobodno udruživanje radi zaštite njihovih probitaka ili zauzimanja za socijalna, gospodarska, politička, nacionalna, kulturna ili druga uvjerenja i ciljeve. Radi toga svatko može slobodno osnivati sindikate i druge udruge, uključivati se u njih ili iz njih istupati, u skladu sa zakonom.

Člankom 134. Ustava propisano je:

Jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i sport, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu.

Jedinice područne (regionalne) samouprave obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značenja, a osobito poslove koji se odnose na školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometnu infrastrukturu te planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova.

Poslovi lokalnog i područnog (regionalnog) djelokruga uređuju se zakonom. Prilikom dodjeljivanja tih poslova prednost će imati ona tijela koja su najbliža građanima.

Prilikom određivanja djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave mora se voditi računa o širini i prirodi poslova i o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti.

Člankom 135. Ustava propisano je:

Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo u okviru zakona, svojim statutima samostalno urediti unutarnje ustrojstvo i djelokrug svojih tijela te ih prilagoditi lokalnim potrebama i mogućnostima.

Člankom 136. Ustava propisano je:

U obavljanju poslova iz svojeg djelokruga tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave samostalna su i podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih državnih tijela.

Člankom 137. Ustava propisano je:

Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo na vlastite prihode kojima slobodno raspolažu u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga.

Prihodi jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave moraju biti razmjerni njihovim ovlastima predviđenim Ustavom i zakonom.

Država je dužna pomagati financijski slabije jedinice lokalne samouprave u skladu sa zakonom.

5. Prijedlog podnositelja, u dijelu koji se odnosi na suglasnost članka 16. Zakona o vatrogastvu s ustavnim jamstvom slobode udruživanja građana (članak 43. stavak 1. Ustava), temelji se na tvrdnji podnositelja o protuustavnom obveznom udruživanju javnih vatrogasnih postrojbi, dobrovoljnih vatrogasnih društava, dobrovoljnih vatrogasnih društava u gospodarstvu i profesionalnih vatrogasnih postrojbi u gospodarstvu u vatrogasne zajednice općine odnosno grada, zajedničke vatrogasne zajednice, vatrogasne zajednice županije odnosno Grada Zagreba, te u Hrvatsku vatrogasnu zajednicu.

Po stajalištu Ustavnog suda, odredba članka 43. stavka 1. Ustava odnosi se na slobodno udruživanje građana u različite interesne asocijacije (sindikate i druge udruge), dok je u osporenoj zakonskoj odredbi riječ o udruživanju pravnih osoba odnosno ustrojstvenih jedinica u pojedinim pravnim osobama, koje su specifične po tome što je Republika Hrvatska na njih prenijela određene javne ovlasti. Radi se o pravnim subjektima koji obavljaju stručnu i humanitarnu djelatnost od interesa za Republiku Hrvatsku, kako je i izrijekom utvrđeno odredbama Zakona o vatrogastvu (članak 1. stavak 2., članak 2. stavci 3. i 4., članak 5., članak 6. stavak 2.).

Obvezno udruživanje javnih vatrogasnih postrojbi, dobrovoljnih vatrogasnih društava, dobrovoljnih vatrogasnih društava u gospodarstvu i profesionalnih vatrogasnih postrojbi u gospodarstvu u vatrogasne zajednice nije ni od kakvog utjecaja na slobodu udruživanja građana u smislu članka 43. stavka 1. Ustava.

Svaki pripadnik vatrogasne postrojbe ili vatrogasnog društva, kao građanin, uživa punu slobodu udruživanja u strukovne ili druge udruge, u okviru Ustava i zakona, pa u svezi s tim valja napomenuti i da je podnositelj prijedloga za ocjenu ustavnosti i zakonitosti Zakona o vatrogastvu u konkretnom slučaju Udruga profesionalnih vatrogasaca Hrvatske.

Slijedom navedenog osporena odredba članka 16. Zakona o vatrogastvu, prema ocjeni Ustavnog suda, nije u suprotnosti s ustavnim jamstvom slobode udruživanja, propisanim odredbom članka 43. stavka 1. Ustava.

Stajalište o obveznosti članstva u određenim oblicima udruživanja Ustavni sud je izrazio u svojim rješenjima U-I-385/1993 i dr. od 6. travnja 1994. (»Narodne novine«, broj 31/94 i 40/94 – ispravak), te U-I-496/1994 od 17. siječnja 2001. (»Narodne novine«, broj 10/01).

6. Prijedlog podnositelja u odnosu na ostale istaknute odredbe Zakona o vatrogastvu, čiju neustavnost podnositelj nalazi u kršenju ustavnog prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, Ustavni sud također ocjenjuje neosnovanim.

Temelj takve ocjene čine:

– odredba članka 3. Ustava, prema kojoj je očuvanje prirode i čovjekova okoliša jedna od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske,

– odredba članka 51. stavka 1. Ustava, prema kojoj je svatko dužan sudjelovati u podmirenju javnih troškova, u skladu sa svojim gospodarskim mogućnostima,

– odredba članka 69. stavka 3. Ustava, prema kojoj je svatko dužan, u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti, osobitu skrb posvećivati zaštiti zdravlja ljudi, prirode i ljudskog okoliša,

– činjenica da je djelatnost vatrogasnih postrojbi i društava stručna i humanitarna djelatnost od interesa za Republiku Hrvatsku, te je kao takva utvrđena mjerodavnim zakonom.

Zbog navedenog neosnovana je tvrdnja da bi sustav organiziranja intervencijskih vatrogasnih postrojbi na razini Republike Hrvatske, sustav imenovanja zapovjednika i zamjenika zapovjednika vatrogasnih postrojbi i društava, te sustav financiranja određenih vatrogasnih postrojbi i društava iz proračuna jedinica lokalne i područne samouprave narušavali ustavna jamstva organizacijske i financijske samostalnosti jedinica lokalne i područne samouprave.

6.1. Nepobitna je činjenica da u Republici Hrvatskoj, napose u predjelu Jadrana i njegovog zaleđa, zbog općepoznatih razloga postoji iznimno visok stupanj ugroženosti od požara, koji u velikom broju slučajeva nadilazi protupožarne snage kojima raspolaže pojedina jedinica lokalne ili područne samouprave, kao i da Republika Hrvatska, zbog istih razloga, a na temelju međudržavnih ugovora, ima određene obveze prema susjednim državama u pogledu protupožarne zaštite.

Stoga Republika Hrvatska organizira intervencijske vatrogasne postrojbe za brzo djelovanje na bilo kojem dijelu teritorija Republike Hrvatske (a i šire, s obzirom da se u sklopu tih postrojbi nalaze i zračne snage za gašenje požara), te su postrojbe sastavljene pretežito od profesionalnih vatrogasaca zaposlenih u javnim vatrogasnim postrojbama, a glavni vatrogasni zapovjednik odgovoran je za stanje organiziranosti, osposobljenosti i intervencijsku snagu vatrogastva na teritoriju Republike Hrvatske, te izravno zapovijeda intervencijskim vatrogasnim postrojbama, vodi vatrogasne intervencije na području dviju ili više županija te intervencije u kojima sudjeluju zračne snage za gašenje požara (članak 31. stavak 1. Zakona o vatrogastvu).

Slijedom izloženog, nije razvidno na koji bi način tako uređen sustav interventne protupožarne zaštite na razini Republike Hrvatske ugrožavao pravo jedinica lokalne i područne samouprave na samostalno uređivanje i obavljanje poslova iz njihovog djelokruga, uključujući i poslove iz oblasti zaštite od požara, odnosno na koji bi način osporena zakonska odredba bila u suprotnosti s odredbama članaka 134., 135. i 136. Ustava.

6.2. Osporene zakonske odredbe o imenovanju zapovjednika i zamjenika zapovjednika postrojbi vatrogasnih zajednica odnosno zapovjednika dobrovoljnih vatrogasnih društava temeljene su na načelu da imenovanje obavlja nadležno tijelo zajednice odnosno društva, a imenovanje potvrđuje (ili potvrdu uskraćuje) poglavarstvo odgovarajuće općine, grada, županije odnosno Grada Zagreba.

Prema tome, nadležno tijelo jedinice lokalne odnosno područne samouprave nije isključeno od odlučivanja, već, naprotiv, ima presudnu ulogu u odlučivanju o osobi koja će rukovoditi protupožarnom zaštitom na njihovom području.

Stoga je neutemeljena tvrdnja da je jedinicama lokalne i područne samouprave uskraćeno pravo samostalnog odlučivanja o ustrojstvu svojih tijela, pa Ustavni sud ne nalazi da su osporene odredbe članka 17. stavka 4. i članka 30. stavka 2. Zakona o vatrogastvu u suprotnosti s odredbama članaka 135. i 136. Ustava.

6.3. Osporene odredbe članka 45. stavaka 1., 2. i 3. Zakona o vatrogastvu, koje se odnose na sustav financiranja vatrogasne djelatnosti, također, po ocjeni Ustavnog suda, nisu u nesuglasju s odredbom članka 137. Ustava to jest ne narušavaju financijsku autonomiju jedinica lokalne i područne samouprave.

Pravo na vlastite prihode i slobodno raspolaganje tim prihodima odnosi se, prema Ustavu, na poslove iz vlastitog djelokruga jedinica lokalne i područne samouprave, ti prihodi moraju biti razmjerni njihovim ustavnim i zakonskim ovlastima, a država je dužna pomagati financijski slabije jedinice.

Već je istaknuto da je vatrogastvo humanitarna djelatnost od interesa za Republiku Hrvatsku, pa ta činjenica jasno upućuje na potrebu i obvezu solidarnog sudjelovanja svih društvenih subjekata u podmirivanju troškova obavljanja te djelatnosti, a što je sukladno i odredbama članka 51. stavka 1. i članka 69. stavka 3. Ustava.

Kvalitetno i pravodobno funkcioniranje vatrogastva u općem je i neposrednom interesu svake fizičke i pravne osobe u Republici Hrvatskoj, pa je stoga u neposrednom interesu i jedinica lokalne i područne samouprave. Protupožarna zaštita na području tih jedinica, po prirodi stvari, nije i ne može biti sustav izdvojen i neovisan o sustavima protupožarne zaštite u drugim jedinicama odnosno o cjelini sustava protupožarne zaštite u Republici Hrvatskoj.

Stoga Ustavni sud ocjenjuje da sustav financiranja uređen osporenim odredbama članka 45. Zakona o vatrogastvu nije u nesuglasju s odredbom članka 137. Ustava.

7. Slijedom svega izloženog, a na temelju odredaba članka 128. alineje 1. Ustava, te članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99, 29/02 i 49/02 – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), doneseno je rješenje kao u točki I. izreke.

8. Objava rješenja (točka II. izreke) temelji se na odredbi članka 29. Ustavnog zakona.

 

Broj: U-I-793/2002

Zagreb, 25. siječnja 2006.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik

dr. sc. Petar Klarić, v. r.